Aplicarea principiului proporţionalităţii şi a doctrinei contractului social la organizarea statală

Judecător - Curtea de Apel Piteşti
Lector universitar dr. –Universitatea din Piteşti

I. Separația și echilibrul puterilor în stat, analizate din perspectiva principiului proporționalității și teoriei contractului social*

Principiul separației puterilor în stat, considerat a fi un fundament al democrației, este în același timp o reflecție asupra moderării și raționalizării puterii statale. “Punerea în echilibru a acestor puteri prin distribuirea judicioasă a atribuțiilor și înzestrarea fiecăreia cu mijloace eficiente de control asupra celorlalte, stăvilind astfel tendința inerentă a puterii umane de a acapara întreaga putere și de a abuza de ea este condiția armoniei sociale și garanția libertății umane". În forma sa clasică, elaborat după cum se știe prin contribuția hotărâtoare a lui Montesquieu, principiul separației puterilor în stat afirmă că în orice societate există trei puteri distincte: puterea legislativă, executivă și judecătorească. Aceste trei puteri trebuie să fie exercitate de organe separate și independente unele de altele. Scopul acestei diviziuni este acela ca puterea să nu se concentreze la un singur organ al statului, care ar avea tendința firească să abuzeze de prerogativele încredințate. “pentru a nu se putea abuza de putere, trebuie ca, prin așezarea lucrurilor, puterea să oprească puterea” – spune Montesquieu. Totodată, divizarea puterii statale este necesară pentru a fi respectate drepturile și libertățile individuale, astfel încât o putere să se opună celeilalte și să se creeze în locul unei forțe unice, un echilibru de forță.

Pentru a se realiza aceste deziderate, organele statului trebuie să fie independente unul de altul, în sensul că nici unul nu poate să exercite funcția încredințată celuilalt. În consecință, nu este posibil ca un organ al statului să fie subordonat altuia, în condițiile în care exercită o putere separată.

În doctrină s-a afirmat că: “Teoria separației puterilor este în realitate o justificare ideologică a unui scop politic foarte concret: slăbirea puterii guvernanților, în ansamblu, limitându-i pe unii prin alții. Se consideră că separația puterilor comportă două aspecte bine conturate: a) separația parlamentului vizavi de guvern; b) separația jurisdicțiilor în raport cu guvernanții, fapt ce permite controlul acestora prin judecători independenți.”¹

Teoria și principiul separației puterilor în forma sa clasică au fost criticate în doctrină. “Eroarea lui Montesquieu – scria Carré de Malberg – este cu siguranță aceea de a fi crezut că este posibil să regleze jocul puterilor publice prin separarea lor mecanică și, într-un anume fel matematică, aceasta, ca și cum problemele organizării statului ar fi susceptibile de rezolvare prin procedee de o asemenea rigoare și precizie.”²

În doctrină au fost semnalate și alte inadvertențe și limite, dintre care amintim: din terminologia folosită nu rezultă cu claritate dacă prin putere trebuie să se înțeleagă un “organ de stat” sau o “funcție”; puterea este unică și indivizibilă și aparține unui singur titular – poporul. De aceea nu se poate vorbi de diviziunea puterilor, ci, eventual de distribuirea funcțiilor pe care le implică exercitarea puterii; separarea puterilor, concepută sub forma opoziției dintre acestea, este de natură să blocheze funcționarea autorităților statului. Nu este posibil ca exercițiul suveran a integralității fiecăreia dintre funcțiile etatice să fie atribuite unei autorități sau unui grup de autorități distincte. Nici unul dintre organele statului nu exercită în integralitate o funcție și în consecință organele etatice nu pot fi separate rigid, funcțional; în majoritatea sistemelor constituționale, ca urmare a existenței partidelor politice, problema reală nu este a separării puterilor, ci a raportului dintre majoritate și minoritate sau altfel spus, dintre guvernanți și opoziție. Nu există o relație antagonică între parlament și guvern. Un guvern care dispune de o majoritate parlamentară va lucra în strânsă asociere cu parlamentul, fapt ce este considerat într-un stat modern condiția eficienței lor; funcția legislativă nu este egală cu funcția executivă. Executarea legii este prin definiție subordonată legiferării. Dacă cele două funcții se află în raporturi ierarhice, atunci în aceleași raporturi se află și organele care îndeplinesc respectivele funcții. Trebuie subliniat și faptul că, în doctrină, se vorbește tot mai mult de un declin al puterii legislative în favoarea executivului; separația puterilor nu rezolvă problema garantării drepturilor fundamentale ale omului. Justiția constituțională este principalul garant al respectării drepturilor fundamentale, dar aceasta nu își găsește locul în schema clasică a separației puterilor în stat.³

În cazul teoriei separației puterilor în stat s-a spus că “mitul” depășește cu mult realitatea. În fapt, este vorba de încrederea dogmatică de a impune realității concrete un cadru teoretic și abstract preconstituit.⁴

Criticile formulate, dar și tendințele de modernizare nu pot avea drept consecință abandonarea acestui principiu. “Marea forță a teoriei separației puterilor în stat – spunea profesorul Ioan Muraru – constă în fantastica sa rezonanță socială, politică și morală.⁵ Nu trebuie uitat că principiul este consacrat, explicit sau implicit în constituțiile statelor democratice.

Din perspectiva temei noastre de cercetare, prezintă importanță modul în care se concepe autonomia autorităților statului și raporturile dintre acestea, pentru a se preveni separatismul și rigiditatea.

Mitul separării absolute a puterilor este în fapt, spune Carré de Malberg, inconciliabil, “cu principiul unității statului și a puterilor sale”.⁶ Voința statului, continuă el, fiind cu necesitate una singură, trebuie ca să se mențină între autoritățile care dețin diferitele puteri o anumită coeziune, fără de care statul ar risca să fie hărțuit, divizat și distrus prin presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil să se conceapă că în stat puterile sunt egale. “Iată de ce, în orice stat, chiar în acelea în a căror constituție se spune că se bazează pe teoria lui Montesquieu și urmărește o anumită egalizare a puterilor, se va găsi, în mod invariabil, un organ suprem, care să le domine pe toate celelalte și care să realizeze astfel unitatea statului.”⁷ După cum afirmă autorul, nu este vorba atât de separație, ci mai degrabă de “gradarea puterilor”. Ar exista deci o putere unică ce s-ar manifesta mai întâi prin acte de voință inițială – puterea legislativă – și s-ar exercita la un nivel inferior prin acte de executare a legilor – puterea executivă .

Rezultă de aici că puterile statului sunt inegale, dar acest fapt nu poate avea semnificația unei subordonări și nici nu poate să permită excesul de putere. “Statul înseamnă și forță, de aici riscul de a scăpa de sub controlul titularului, de a se considera chiar el titularul puterii”.⁸ Totodată, o funcționare coerentă a organelor statale, nu este posibilă, nici de conceput, dacă nu există unele relații între ele.

S-a spus că, în condițiile existenței partidelor politice și al accesului acestora la putere, “problema reală nu este aceea a raporturilor dintre puterile instituționalizate, ci a raporturilor dintre majoritate și minoritate, dintre guvernământ și opoziție, mai ales atunci când guvernământul provine dintr-o majoritate parlamentară, confortabilă și omogenă și se sprijină pe ea.”⁹

Într-un sens mai larg, trebuie subliniat că democrația generează o majoritate care conduce, impunându-și voința și valorile ei minorităților, trebuie să aibă posibilitatea să se exprime și ale căror drepturi trebuie să fie respectate. Realizarea echilibrului democratic și funcțional, între majoritate și minorități, este soluția pentru a evita ceea ce în doctrină se numește “tirania majorității”. Puterea nedivizată – afirma Giovani Sartori – este întotdeauna o putere excesivă și primejdioasă. Astfel, tirania majorității, relevantă din perspectivă constituțională, se definește în funcție de drepturile minorității, mai ales dacă dreptul la opoziție este respectat sau nu.¹⁰ Problema principală în acest context este ca minoritatea sau minoritățile să aibă dreptul de a se opune, să aibă dreptul la opoziție.

Raportul dintre majoritate și minoritate, implică analiza interacțiunii, foarte complexe, între cei care guvernează și cei guvernați. Interacțiunea constă într-un proces pe mai multe niveluri, în care majoritățile și minoritățile concrete se materializează în diverse moduri și la diferite niveluri. Regula care permite funcționarea unui astfel de sistem complex al democrației este aplicarea principiului majorității în luarea deciziei. Totuși, Hamilton sesiza foarte bine: “Oferiți întreaga putere celor mulți și ei îi vor oprima pe cei puțini. Dați întreaga putere celor puțini, iar aceștia îi vor oprima pe cei mulți.”¹¹ Așadar, problema este aceea de a se evita acordarea întregii puteri celor mulți sau celor puțini, prin distribuirea acesteia, prin alternanță și/sau în același timp majorităților și minorităților.

Prin urmare, pentru a se evita dogmatismul, pentru a se răspunde acestor probleme ale realităților sociale, politice și statale, este nevoie de o reconsiderare a teoriei separației puterilor în stat din perspectiva principiului proporționalității. Ideea fundamentală a fost deja enunțată: moderarea puterii și echilibrul în exercitarea puterii care reflectă de fapt, într-o oarecare măsură, echilibrul forțelor sociale.¹²

Atunci când se discută despre conținutul și sensurile separației puterilor, este vorba mai puțin de separare, cât mai ales de echilibrul puterilor.¹³ Punerea în echilibru a puterilor în stat, prin distribuirea judicioasă a atribuțiilor și înzestrarea fiecăreia cu mijloace eficiente de control asupra celorlalte, stăvilind astfel tendința de a acapara întreaga putere și de a abuza de ea, reprezintă în esență aplicarea principiului proporționalității la organizarea puterii statale. Aceasta este condiția armoniei sociale și garanția libertății umane.¹⁴

Regândind principiul separației puterilor din perspectiva principiului constituțional al proporționalității, se poate răspunde, în opinia noastră, la toate problemele enumerate mai sus.

În prezent, nu se mai poate vorbi de separația rigidă a puterilor statului, ci de existența unui raport de proporționalitate între autoritățile statului, între majoritate și minorități, care înseamnă o delimitare suplă a funcțiilor statului – nu neapărat trei – derivând din aceeași putere unică și suverană, funcții care interacționează pentru atingerea acelorași scopuri și care sunt legate printr-un sistem consacrat constituțional de “contraponderi” și “greutăți”.

Urmează să detaliem această idee, aplicând principiul proporționalității la organizarea statală a puterii în România.

II. Reflectarea principiului proporționalității și a doctrinei contractului social în sistemul instituțional al puterii în România

Principiul separației puterilor în stat nu a fost consacrat în mod explicit în Constituția României, înainte de revizuirea acesteia, în anul 2003, dar, din analiza textelor constituționale, doctrina a putut constata că echilibrul puterilor în stat, ca principiu, se regăsea în conținutul normelor Constituției.¹⁵

Prin Legea de revizuire, constituantul derivat român, a consacrat expres acest principiu, făcând referire nu numai la separația puterilor, dar și la echilibrul dintre acestea: “Statul se organizează potrivit principiului separației și echilibrului puterilor – legislativă, executivă și judecătorească – în cadrul democrației constituționale.” (art.1, alin.(4)).

Necesarul echilibru între autoritățile statului este expresia principiului proporționalității aplicat în materia organizării sistemului instituțional al puterii din România. Autoritățile statului nu sunt egale și nici independente în sens absolut. Echilibrul pe care îl implică un raport de proporționalitate se bazează pe diferențe dar și interrelații care să permită funcționarea sistemului instituțional, în așa fel încât să se evite concentrarea excesivă a puterii sau a exercițiului acesteia, precum și excesul de putere, mai ales prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale omului. Finalitatea raportului de proporționalitate dintre autoritățile publice o reprezintă “stabilirea unor corelații echilibrate între guvernanți și guvernați, în respectul libertăților publice”.¹⁶

Ne vom referi la unele dintre reglementările constituționale privind sistemul instituțional statal român, care reflectă principiul proporționalității:

A. Elemente de diferență dintre autoritățile statului, semnificând autonomia fiecărei categorii de organe și poziția acestora în cadrul sistemului:

1. Autoritățile publice sunt reglementate distinct prin normele cuprinse în Titlul al III-lea din Constituție. Este vorba de cele “trei puteri clasice” în ordinea tradițională: puterea legislativă, executivă și judecătorească.
2. Constituția conferă Parlamentului o anumită preeminență în raport cu celelalte autorități statale: “Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român și unica autoritate legiuitoare a țării”.(art.61, alin.(1));
3. În afara schemei clasice a separației puterilor în stat, a dobândit statut constituțional Curtea Constituțională (art.142 și următoarele din Legea fundamentală), care este garantul supremației Constituției, unica autoritate de jurisdicție constituțională a României, independentă față de orice altă autoritate publică (art.1, alin.3 din Legea nr.47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale, republicată). De asemenea, Avocatul Poporului este independent față de orice altă autoritate publică. Este numit de Parlament în ședința comună a Camerelor (art.65, alin.(2), lit.i). Din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile sau libertățile lor, Avocatul Poporului poate sesiza autoritățile publice, pentru ca acestea să adopte măsuri prin care să înlăture faptele sau actele ce aduc atingere drepturilor subiective sau intereselor legitime juridic protejate (art.58 și următoarele). Are competența de a sesiza Curtea Constituțională, în situațiile prevăzute de art.146, lit. a și b.;
4. Structura bicamerală a Parlamentului este o expresie a echilibrului implicat de principiul proporționalității. Astfel, Camerele sunt egale, dar sunt diferențiate funcțional privind exercitarea competențelor lor în materie legislativă. Distincția dintre Camera primă sesizată (de reflecție) și Camera decizională, realizată de art.75, exprimă bicameralismul “cvasi-perfect”, ceea ce reprezintă un raport de proporționalitate. Suntem de acord cu opinia exprimată în literatura de specialitate, potrivit căreia “sistemul bicameralismului parlamentar în România trebuie păstrat, dar trebuie transformat într-un bicameralism diferențiat. Astfel, se va putea asigura legiferării democratism și operativitate, iar organului legislativ un spor de reprezentativitate și de responsabilitate.”¹⁷
5. Diferența între durata mandatului unor autorități ale statului contribuie la realizarea unui raport proporțional între puterile statului, este expresia echilibrului și nu a egalității formale, de natură să asigure buna funcționare a sistemului instituțional român. Astfel, durata mandatului Parlamentului este de 4 ani, (art.63) a Președintelui României este de 5 ani (art.83), al membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este de 6 ani (art.133), mandatul judecătorilor la Curtea Constituțională este de 9 ani iar președintele acestei instituții este ales pentru o perioadă de 3 ani (art.142), judecătorii de la instanțele judecătorești numiți de Președintele României, au practic un mandat nelimitat în timp, deoarece sunt inamovibili în condițiile legii (art.125). Mandatul Avocatului Poporului este de 5 ani (art.58).

B. În literatura de specialitate au fost subliniate particularitățile relațiilor dintre autoritățile statului, care în opinia noastră materializează și principiul proporționalității, deoarece echilibrul relațional implică și diferența. În acest sens s-a afirmat că: “Alegerea Președintelui României de către popor, caracteristică esențială a republicilor prezidențiale, se îmbină în țara noastră cu preeminența Parlamentului, ca urmare, îndeosebi, a originii parlamentare a guvernului, definind astfel un regim politic semi prezidențial.”¹⁸

Ansamblul inter relațiilor prevăzute de Constituție între diferitele categorii de organe ale statului, este forma de realizare a echilibrului și a controlului reciproc al puterilor.¹⁹ Aceste relații care formează “cartea de identitate a sistemului puterii de stat”²⁰ presupun autonomia autorităților statului și diferențele dintre acestea. Structura complexă a sistemului puterii de stat este o concretizare a principiului proporționalității, altfel spus realizează echilibru între puterile statului, care se bazează pe autonomie, diferențiere și interrelații. Cu cât mai mult reglementările constituționale în materie reușesc să materializeze cerințele principiului proporționalității, cu atât mai mult există garanția evitării unor forme de concentrare a puterilor statului, tirania majorității sau a minorităților și evident a excesului de putere.

Preocuparea legiuitorului constituant român de a realiza un echilibru funcțional între puterile statului, între acestea și societate, este evidentă, dacă ne referim la dispozițiile art.80 potrivit cărora “Președintele exercită funcția de mediere între puterile statului, precum și între stat și societate”, dar și la dispozițiile art.146, lit.e potrivit cărora instanța noastră constituțională are competența de a soluționa conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice. Mai trebuie amintit și rolul de mediator și factor de echilibru pentru puterile statului, dar și pentru societate pe care îl are justiția. În acest sens, dispozițiile art.124 din Constituție, consacră “unicitatea, imparțialitatea și egalitatea” pentru toți a justiției, caractere ce reprezintă garanții importante ale realizării funcțiilor puterii judecătorești în societate.

Desigur, sistemul puterii de stat este unul deschis, dinamic, implicând nu numai multiplicarea elementelor sale constitutive sau reorganizarea acestora, dar și a funcțiilor ce le revin și a inter relațiilor dintre elementele sistemului. În plan intern, sistemul social-politic, iar pe plan extern sistemul comunității internaționale a statelor, constituie “mediul ambiant” cu care interacționează autoritățile statului. De aceea, echilibrul, ca aspect particular al principiului proporționalității, între puterile statului, trebuie înțeles în dinamica sa , inclusiv în procesul continuu de interpretare și aplicare a dispozițiilor constituționale în materie.

Proporționalitatea, ca principiu al dreptului constituțional, are o dimensiune concretă. Existența unui raport proporțional, echilibrat, între autoritățile statului, între acestea și societate, se verifică în practică prin funcționalitatea sistemului politic și social, evitarea crizelor, sau, atunci când apar, prin capacitatea de gestionare a cestora de către autoritățile statului, respectându-se în orice situații principiile statului de drept. Esențial pentru realizarea exigențelor separației și echilibrului între puterile statului, dar și a stabilității, în dinamica sa a sistemului social și politic, din perspectiva pluralismului în societate, este existența unui raport proporțional, echilibrat între majoritate și minorități, între guvernământ și opoziție, “mai ales atunci când guvernământul provine dintr-o majoritate parlamentară confortabilă și omogenă și se sprijină pe ea”²¹

III. Sistemul electoral al reprezentării proporționale

Unul dintre cele mai importante principii ale democrației constituționale este principiul reprezentării²².Montequieu spunea că poporul, care deține puterea supremă, trebuie să facă el însuși tot ceea ce poate îndeplini bine, iar ceea ce nu poate îndeplini bine trebuie să facă prin împuterniciții săi, pe care să-i desemneze el însuși.²³În esența sa, principiul reprezentării s-a format ca o modalitate practică prin care poporul participă indirect la dezbaterea și adoptarea unor decizii de interes general. Acest principiu stă la baza instituirii și funcționării organelor reprezentative, în primul rând a celor legislative, în toate țările democratice. Mecanismul prin care se realizează reprezentarea, este sistemul electoral.

Problema fundamentală este de a ști cum trebuie să se procedeze cât mai eficient, pentru ca autoritățile reprezentative să exprime cât mai bine, atât configurația social politică a poporului cât și tehnicismul și pragmatismul guvernării.²⁴ Formarea autorităților reprezentative trebuie să răspundă la două exigențe majore: implicarea partidelor în sistemul social-politic și constituțional, exprimarea configurației politice la nivelul structurilor constituționale, ca modalitate esențială de realizare a pluralismului și democrației.²⁵ În regimurile constituționale democratice se practică două tipuri de bază de sisteme electorale: sistemul majoritar și sistemul reprezentării proporționale, acesta din urmă fiind o aplicare a principiului proporționalității.

Reprezentarea proporțională este definită ca fiind sistemul care permite exprimarea în parlament a poporului (a corpului social, a electoratului) în raport cu multitudinea dimensiunilor și aptitudinilor sale, cu precădere politice. Ea permite prin definiție, reprezentarea în parlament atât a majorității cât și a minorități, deci a diversității sociale ca stare normală și frecventă.²⁶

În literatura de specialitate se apreciază că reprezentarea proporțională corespunde cel mai bine intereselor istorico-politice ale diferitelor forțe social-politice.²⁷ Are avantajul că formează un raport just între procentul voturilor obținute și al mandatelor parlamentare atribuite: “realizează o justiție în reprezentare (justiție electorală)”²⁸. Reprezentarea proporțională permite atribuirea fiecărui partid a unui număr de mandate proporțional cu voturile obținute. Acest sistem electoral presupune scrutinul de listă, organizat într-un singur tur, fapt ce are drept consecință atribuirea mandatelor atât majorității cât și minorității.

Principiul proporționalității este aplicat în acest caz în forma sa strictă, cantitativă, ca raport matematic între voturile exprimate și mandatele repartizate. Există un raport direct proporțional între locurile parlamentare pe care le ocupă un partid politic sau o formațiune politică și voturile pe care electoratul i le-a atribuit.

Avantajele și dezavantajele sistemului electoral al reprezentării proporționale au fost analizate în doctrină.²⁹Din perspectiva analizei noastre trebuie subliniate următoarele avantaje ale sistemului reprezentării proporționale: permite reprezentarea în parlament a tuturor opiniilor și intereselor în raport direct proporțional cu opțiunile electoratului; permite reprezentarea minorităților și instituționalizarea unei reguli a pluralismului și democrației minoritare. Minoritatea are posibilitatea reală de a se exprima, iar majoritatea de a decide; are avantajul că formează un raport just între procentul voturilor obținute și al mandatelor parlamentare atribuite.³⁰

Sistemul electoral român instituit prin Legea nr.68/1992³¹, pentru alegerea Camerei deputaților și a Senatului a adoptat sistemul reprezentării proporționale, a cărui principale coordonate erau: fiecare județ, municipiul București și Sectorul Agricol Ilfov erau organizate ca circumscripții electorale; scrutinul de listă cu admiterea și a candidaților independenți; norma de reprezentare a fost stabilită la 70.000 de locuitori pentru un mandat de deputat și la 160.000 de locuitori pentru un mandat de senator; necesitatea stabilirii unui program electoral; atribuirea mandatelor prin metodele reprezentativității.

Aceste elemente au existat și în Lege nr.373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaților și a Senatului,³² care a reglementat de asemenea sistemul electoral al reprezentării proporționale. Potrivit dispozițiilor art.3, alin.1, “deputații și senatorii se aleg în circumscripții electorale, pe bază de scrutin de listă, potrivit principiului reprezentării proporționale, precum și pe bază de candidaturi independente.” Comentând aceste dispoziții normative, Simina Elena Tănăsescu sublinia: “Reprezentarea proporțională permite stabilirea unei adunări legiuitoare cu o compoziție cât mai apropiată de opțiunile reale exprimate de electorat în ziua votului. Ea reprezintă neajunsul de a nu putea reflecta dorințele din fiecare moment ale electoratului, știut fiind că acesta din urmă poate fi și extrem de fluctuant în preferințele sale juridice, dar oferă avantajul stabilirii unei adunări în care cel puțin opțiunile majore sunt prezente, iar deciziile presupun dezbateri mai aprofundate și ajungerea la compromisuri acceptabile pentru toate părțile interesate, prin utilizarea mecanismelor de tip consensual.”³³

Legea nr 35/2008, pentru alegerea Camerei Deputaților și Senatului, în forma sa actuală, abandonează în mare măsură sistemul electoral al reprezentării proporționale, optând în principiu pentru un sistem electoral uninominal cu elemente ale reprezentării proporționale, ceea ce în opinia noastră este de natură să ducă la o configurare a Parlamentului contrară realităților sociale și politice, la o supradimensionare a acestuia și implicit la exercitarea mai greoaie a funcțiilor parlamentare

Aplicarea strictă, cantitativă, în sens matematic, a principiului proporționalității poate fi distorsionată în ipoteza în care, prin lege, se prevede un prag minim de voturi pentru ca un partid sau o formațiune politică să poată obține locuri în Parlament. Pragul electoral este instituit de legea nr. 373/2004 și reprezintă “numărul minim necesar de voturi valabil exprimate pentru reprezentarea parlamentară.”

Aplicarea în sens cantitativ, matematic, a principiului proporționalității în dreptul electoral, poate să aibă ca și consecință reprezentarea în Parlament a unor minorități social-politice nesemnificative din punct de vedere politic, ceea ce ar crea un parlament mult prea eterogen, existând riscul unor blocaje în activitatea legislativului, mai ales prin imposibilitatea formării majorității necesare pentru a decide. Existența unui prag electoral face ca partidele și formațiunile politice, cu un număr mai mic decât procentul minim, să nu primească nici un mandat “deși s-ar putea ca ele să aibă personalități de prestigiu, avantajându-se însă partidele ale căror platforme sunt mai larg receptate de către electorat.”³⁴

Cu toate acestea, suntem de acord cu opinia exprimată în doctrină. “Pragul electoral poate fi considerat un alt corectiv al efectelor considerate mult prea brutale ale sistemului electoral de reprezentare proporțională, de o altă natură decât candidaturile independente, prin care se încearcă corijarea unor efecte nedorite, mai ales în plan politic.”³⁵

În sensul celor de mai sus, Curtea Constituțională a considerat că instituirea unui prag electoral este justificată și, prin urmare, nu aduce atingere principiului proporționalității aplicat în această materie: “Procesul electoral, în ansamblul său, nu este numai un mijloc care să permită exercitarea drepturilor individuale ale cetățenilor consacrate de Constituție. El reprezintă, de asemenea, dincolo de expresia acestor drepturi subiective un mijloc pentru a dota instituțiile unui stat democratic cu o capacitate coerentă de expresie și pentru a face posibilă organizarea unor centre de decizie politică eficiente și în măsură să exprime o orientare generală, ne fragmentară a activității de stat.”³⁶ În consecință, instituirea unui prag minim electoral are ca obiectiv aplicarea principiului reprezentării proporționale, în așa fel încât esența acestuia – reflectarea în corpurile legiuitoare a tendințelor și opțiunilor politice ale națiunii – să nu intre în contradicție cu necesitatea alcătuirii unei instituții reprezentative care să corespundă dezideratelor subliniate mai sus.

IV. Aplicarea principiului proporționalității, la structura, organizarea și funcționarea Parlamentului României

1. Stabilirea numărului deputaților și senatorilor

Potrivit dispozițiilor art.62, alin.(3) din Constituție “numărul deputaților și senatorilor se stabilește prin legea electorală, în raport cu populația țării.” Această dispoziție constituțională implică principiul proporționalității, exprimat ca raport cantitativ între populația țării și numărul parlamentarilor. În prezent, Senatul are 140 de membri, iar Camera deputaților 345. Stabilirea numărului parlamentarilor este deosebit de importantă pentru eficiența activității parlamentare. De asemenea, pentru realizarea funcțiilor Parlamentului și mai ales pentru stabilirea unui raport echilibrat între cele două Camere, este important numărul senatorilor și respectiv al deputaților.

Principiul proporționalității este aplicat ca raport cantitativ, matematic, prin dispozițiile art.62 alin.(3) din Constituție. Aplicarea acestui principiu permite, cel puțin teoretic, creșterea nelimitată a numărului deputaților și senatorilor în funcție de interesele partidelor de guvernământ și de alte circumstanțe socio-politice.

Comisia de redactare a proiectului de Constituție a României a propus ca numărul deputaților și senatorilor să fie menționat în Constituție printr-o cifră fixă (260 deputați, respectiv 130 senatori). O altă propunere a fost stabilirea unei limite maxime a numărului parlamentarilor, sub efectivul existent în adunarea constituantă, pentru a ne apropia de nivelul normei de reprezentare practicat în alte țări, cu o populație aproximativ egală cu aceea a României.³⁷ Un număr redus al parlamentarilor, până la limita rezonabilă, care să nu afecteze esența principiului reprezentativității, ar fi implicat reducerea costurilor vieții parlamentare, și, totodată, creșterea operativității activității Parlamentului. Adunarea constituantă nu a aprobat aceste propuneri.

În doctrină s-a subliniat că bicameralismul poate îmbrăca o formă rigidă, atunci când a doua Cameră participă în condiții de egalitate sau foarte apropiate, la îndeplinirea atribuțiilor Parlamentului, sau poate să evolueze spre unicameralism, dacă prerogativele uneia dintre Camere precumpănesc în raport cu celei de a doua Camere³⁸. Evitarea acestor situații se poate realiza aplicând principiul proporționalității, ceea ce are ca rezultat existența unor diferențe între compoziția și atribuțiile Camerelor, dar păstrând un raport echilibrat între acestea.

Realizarea unui echilibru funcțional și democratic între cele două Camere parlamentare este o chestiune dificilă, având în vedere printre altele, consecințele ce pot rezulta din numărul diferit al senatorilor și deputaților în cazul unor forme de lucru ale Parlamentului. Astfel, potrivit Constituției, unele atribuții ale Parlamentului se exercită în ședințe comune ale celor două Camere (art.65, alin.(2), art.82, alin.(2), art.95, art.96, alin.(1), art.103, alin.(3), art.113, alin.(3)) În cazul deliberărilor în ședință comună influența politică a Senatului este mult mai redusă decât a Camerei Deputaților deoarece numărul membrilor Senatului este semnificativ mai mic. Profesorul Tudor Drăganu sublinia: “Întrucât număr deputaților este de 328 (în prezent 345 n.n.), iar al senatorilor de 123 (în prezent de 140 n.n.), prin contopirea celor două Camere în cadrul unor ședințe comune, votul unui senator cântărește în luarea deciziilor finale, nici pe jumătate cât cel al unui deputat.”³⁹ În această situație nu se respectă principiul proporționalității, deoarece numărul diferit de parlamentari, în cele două Camere este de natură să creeze un vădit dezechilibru în favoarea Camerei Deputaților care va avea rolul preponderent în cazul dezbaterilor și adoptărilor unor decizii, în ședință comună.

2. Principiul proporționalității aplicat la organizarea internă a Parlamentului

Un principiu al dreptului parlamentar arată că: ”majoritatea decide și opoziția se exprimă.”⁴⁰ Acest principiu, pentru a putea fi respectat, presupune printre altele o configurație a structurilor parlamentare alcătuită după exigențele principiului proporționalității.

Doctrina statului de drept a căutat să înlăture din viața parlamentară “tirania majorității”, prin luarea în calcul de către majoritate a obiectivelor minorității, dialogul cu acesta, cointeresarea și cooperarea la realizarea actului politic.

Aplicarea principiului proporționalității reprezintă o modalitate constituțională pentru realizarea unui raport adecvat și echilibrat între configurația Parlamentului rezultată din alegeri și compunerea organismelor de lucru. Totodată, aplicarea principiului proporționalității este de natură să ducă la un raport echilibrat și funcțional între majoritatea și opoziția parlamentară, permițând protecția minorităților în Parlament. În această materie, proporționalitatea, ca principiu constituțional, este implicată de dispozițiile art.64 alin.(5) din Constituție. “Configurația politică”, la care face referire textul constituțional, implică proporționalitatea în sensul existenței unui raport direct proporțional între ponderea grupurilor parlamentare și numărul de reprezentanți ai acestora în birourile parlamentare.

Aplicarea principiului proporționalității în acest domeniu asigură la nivelul Parlamentului respectarea pluralismului politic, care potrivit dispozițiilor art.1 alin.(3) din Constituție constituie o valoare supremă și este garantat. În consecință, principiul dreptului parlamentar potrivit căruia “majoritatea decide și opoziția se exprimă” are o bază reală. Acest principiu presupune ca în toată organizarea și funcționarea Camerelor Parlamentului să se asigure majorității posibilitatea de a nu fi obstrucționată, îndeosebi în desfășurarea procedurilor parlamentare, iar pe de altă parte, ca majoritatea să decidă numai după ce opoziția s-a exprimat.⁴¹ Este necesar să se aplice reguli, procedee și tehnici care să împiedice “tirania majorității” și totodată să protejeze minoritatea parlamentară și să-i permită să se manifeste eficient.⁴² “Aceasta impune ca toate structurile interne parlamentare să exprime proporțional configurația politică a Parlamentului (Camerelor)”.⁴³

Alcătuirea birourilor permanente și a comisiilor parlamentare ale fiecărei Camere, potrivit configurației sale politice, reprezintă un mijloc de protecție a minorității politice, deoarece asigură reprezentarea opoziției în aceste structuri de bază ale Parlamentului. Astfel Regulamentul Senatului în redactarea sa anterioară (art.22 alin.3)⁴⁴stabilea că repartizarea funcțiilor trebuie să respecte configurația politică a Senatului, așa cum rezultă din constituirea inițială a grupurilor parlamentare.

Potrivit dispozițiilor art.26 alin.2, numărul de locuri din Biroul permanent, care revenea fiecărui grup parlamentar, se stabilea în raport cu configurația politică a Senatului, ceea ce înseamnă un raport direct proporțional între ponderea grupurilor parlamentare și numărul locurilor stabilite în Biroul permanent. În conformitate cu disp. art.41 alin.1, componența comisiilor acestei Camere se stabilea, “potrivit configurației politice a Senatului rezultată din constituirea inițială a grupurilor parlamentare, sau prin negocieri între reprezentanții grupurilor parlamentare.” Dispozițiile art. 42 alin.1 arată că “În componența de ansamblu a birourilor, se va urmări pe cât posibil respectarea configurației politice a Senatului.”

În opinia noastră, dispozițiile art.41, prin care se instituia o alternativă la aplicarea principiului proporționalității, dând posibilitatea constituirii comisiilor Camerei prin negocieri între reprezentanții grupurilor parlamentare, precum și dispozițiile art. 42 alin.1, care relativizau principiul proporționalității, stabilind că respectarea configurației politice a Senatului nu este obligatorie, sunt neconstituționale deoarece contravenea dispozițiilor art.64 alin.(5) din Constituție, care au un caracter imperativ.

Spre deosebire, în această materie, Regulamentul Camerei Deputaților conținea în general dispoziții care respectau regula instituită de art.64 alin.(5), în sensul aplicării principiului proporționalității.⁴⁵

Actuala redactare a Regulamentelor⁴⁶ celor două Camere aplică principiul proporționalității în ceea ce privește alcătuirea unor organisme de lucru, deoarece impun respectarea configurației politice a Camerelor. Astfel, potrivit dispozițiilor art.20, alin.(3), Biroul permanent al Camerei Deputaților “este format în urma negocierilor dintre liderii grupurilor parlamentare respectându-se configurația politică a Camerei Deputaților așa cum rezultă din constituirea inițială a grupurilor parlamentare.”

Tot în funcție de ponderea grupurilor parlamentare în configurația politică inițială a Camerei acestea propun candidați pentru funcțiile de vicepreședinți, secretari și chestori în Biroul permanent (art.23, alin.(4)). Comitetul liderilor grupurilor parlamentare este alcătuit din liderii acestor grupuri constituite conform configurației politice inițiale (art.37).În conformitate cu dispozițiile art.43, alin.(1), numărul membrilor fiecărei comisii a Camerei Deputaților este alcătuit cu “respectarea configurației politice inițiale a Camerei Deputaților”.

Dispoziții similare se regăsesc și în Regulamentul Senatului. Astfel, propunerea de repartizare a funcțiilor în Biroul permanent se realizează “respectând configurația politică a Senatului rezultată din alegeri” (art.26, alin.(1).În cazul în care se alege un nou președinte al Senatului se poate renegocia repartizarea celorlalte funcții în Biroul permanent, astfel încât noul Birou permanent să reflecte configurația politică rezultată din alegeri. În conformitate cu dispozițiile art.45, alin.(1) numărul de locuri ce revine fiecărui grup parlamentar în comisiile Senatului trebuie de asemenea să respecte configurația politică a acestei camere, rezultată din alegeri.

Jurisprudența Curții Constituționale confirmă aplicarea principiului proporționalității aplicat pentru constituirea unor structuri parlamentare. Instanța noastră constituțională a declarat că fiind neconstituționale dispozițiile cuprinse în Regulamentul Camerei Deputaților, referitoare la configurația comisiilor și birourilor permanente, deoarece prin folosirea cuvântului “unor” se creează impresia și posibilitatea excluderii altor grupuri parlamentare, iar sintagma “pe cât posibil” constituie o adăugare la textul imperativ al art.64 alin.(5) din Constituție.⁴⁷

Prin Decizia nr.46 din 17 mai 1994,⁴⁸ Curtea Constituțională a statuat că art.22 din Regulamentul Senatului este neconstituțional pentru următoarele considerente: “potrivit art.22 din Regulament, cererea pentru revocarea unui membru al Biroului permanent poate fi făcută de un grup parlamentar. Posibilitatea oricărui grup parlamentar de a face această cerere, și nu doar a celui al cărui reprezentant este membru, este contrară art.61 alin.(5) din Constituție, conform căruia Biroul permanent se alcătuiește potrivit configurației politice a Senatului, întrucât revocarea reprezintă o modalitate simetrică cu desemnarea membrului pentru a fi ales în Biroul permanent. Deci atât desemnarea cât și revocarea sunt supuse imperativelor art.61 alin.(5) din Constituție.”

Această opinie este confirmată de practica ulterioară a Curții Constituționale. Prin Decizia nr.62 din 1 februarie 2005, privind constituționalitatea dispozițiilor art.25 din Regulamentul Camerei deputaților⁴⁹, instanța noastră constituțională, coroborând dispozițiile art.64 alin.(2) cu cele ale alin.(5) al aceluiași articol, a constatat că dispozițiile art.25 din Regulamentul Camerei Deputaților sunt neconstituționale, "deoarece prevăd că propunerea de revocare a președintelui Camerei deputaților și a celorlalți membrii ai Biroului permanent să poată fi făcută și de alte grupuri parlamentare, decât grupul sau grupurile care i-au propus pentru a fi aleși.” Curtea Constituțională a optat pentru o aplicare strictă a principiului proporționalității la alcătuirea birourilor permanente și a comisiilor parlamentare. În consecință, pentru alegerea sau revocarea membrilor birourilor permanente și a comisiilor Camerei, principiul majorității este temperat de necesitatea respectării configurației politice a Camerelor, așa cum rezultă din constituirea grupurilor parlamentare. Finalitatea dispozițiilor constituționale este protecția minorității ce constituie opoziția.

Principiul proporționalității este aplicat și în procedura prin care se iau deciziile în cadrul “Comitetului ordinii de zi”, care reprezintă o structură de lucru în cadrul Camerei deputaților. Potrivit dispozițiilor art.35 din Regulamentul acestei Camere, Comitetul ordinii de zi este alcătuit din liderii grupurilor parlamentare sau din locțiitorii acestora. Are ca principale atribuții aprobarea ordinii de zi a ședințelor Camerei și a programului de lucru. Adoptarea deciziilor în acest organism se realizează respectând criteriul proporționalității: votul fiecărui membru al Comitetului, are pondere egală cu proporția grupului parlamentar pe care îl reprezintă în numărul total al deputaților.

NOTE