Cookies de navigare nu pot fi dezactivate, iar cookies de analiza a traficului sunt inactive, dar pot fi activate prin click pe Accept | Detalii

(oricand puteti renunta la acceptul dat)

Porunca Iubirii
Biserica. Neamul. Politica. LumeaNr. vizualizari: 3429

Aplicarea principiului proporţionalităţii şi a doctrinei contractului social la organizarea statală

Dr. Marius Andreescu
Tags: principiul proporționalității; sistem electoral; Constituţia; contractul social;

Judecător - Curtea de Apel Piteşti
Lector universitar dr. –Universitatea din Piteşti

I . Separaţia şi echilibrul puterilor în stat, analizate din perspectiva principiului proporţionalităţii şi teoriei contractului social*

Principiul separaţiei puterilor în stat, considerat a fi un fundament al democraţiei, este în acelaşi timp o reflecţie asupra moderării şi raţionalizării puterii statale. “Punerea în echilibru a acestor puteri prin distribuirea judicioasă a atribuţiilor şi înzestrarea fiecăreia cu mijloace eficiente de control asupra celorlalte, stăvilind astfel tendinţa inerentă a puterii umane de a acapara întreaga putere şi de a abuza de ea este condiţia armoniei sociale şi garanţia libertăţii umane". În forma sa clasică, elaborat după cum se ştie prin contribuţia hotărâtoare a lui Montesquieu, principiul separaţiei puterilor în stat afirmă că în orice societate există trei puteri distincte: puterea legislativă, executivă şi judecătorească. Aceste trei puteri trebuie să fie exercitate de organe separate şi independente unele de altele. Scopul acestei diviziuni este acela ca puterea să nu se concentreze la un singur organ al statului, care ar avea tendinţa firească să abuzeze de prerogativele încredinţate. “pentru a nu se putea abuza de putere, trebuie ca, prin aşezarea lucrurilor, puterea să oprească puterea” – spune Montesquieu. Totodată, divizarea puterii statale este necesară pentru a fi respectate drepturile şi libertăţile individuale, astfel încât o putere să se opună celeilalte şi să se creeze în locul unei forţe unice, un echilibru de forţă.

Pentru a se realiza aceste deziderate, organele statului trebuie să fie independente unul de altul, în sensul că nici unul nu poate să exercite funcţia încredinţată celuilalt. În consecinţă, nu este posibil ca un organ al statului să fie subordonat altuia, în condiţiile în care exercită o putere separată.

În doctrină s-a afirmat că: “Teoria separaţiei puterilor este în realitate o justificare ideologică a unui scop politic foarte concret: slăbirea puterii guvernanţilor, în ansamblu, limitându-i pe unii prin alţii. Se consideră că separaţia puterilor comportă două aspecte bine conturate: a) separaţia parlamentului vizavi de guvern; b) separaţia jurisdicţiilor în raport cu guvernanţii, fapt ce permite controlul acestora prin judecători independenţi.1

Teoria şi principiul separaţiei puterilor în forma sa clasică au fost criticate în doctrină. “Eroarea lui Montesquieu – scria Carré de Malberg – este cu siguranţă aceea de a fi crezut că este posibil să regleze jocul puterilor publice prin separarea lor mecanică şi, într-un anume fel matematică, aceasta, ca şi cum problemele organizării statului ar fi susceptibile de rezolvare prin procedee de o asemenea rigoare şi precizie.”2

În doctrină au fost semnalate şi alte inadvertenţe şi limite, dintre care amintim: din terminologia folosită nu rezultă cu claritate dacă prin putere trebuie să se înţeleagă un “organ de stat” sau o “funcţie”; puterea este unică şi indivizibilă şi aparţine unui singur titular – poporul. De aceea nu se poate vorbi de diviziunea puterilor, ci, eventual de distribuirea funcţiilor pe care le implică exercitarea puterii; separarea puterilor, concepută sub forma opoziţiei dintre acestea, este de natură să blocheze funcţionarea autorităţilor statului. Nu este posibil ca exerciţiul suveran a integralităţii fiecăreia dintre funcţiile etatice să fie atribuite unei autorităţi sau unui grup de autorităţi distincte. Nici unul dintre organele statului nu exercită în integralitate o funcţie şi în consecinţă organele etatice nu pot fi separate rigid, funcţional; în majoritatea sistemelor constituţionale, ca urmare a existenţei partidelor politice, problema reală nu este a separării puterilor, ci a raportului dintre majoritate şi minoritate sau altfel spus, dintre guvernanţi şi opoziţie. Nu există o relaţie antagonică între parlament şi guvern. Un guvern care dispune de o majoritate parlamentară va lucra în strânsă asociere cu parlamentul, fapt ce este considerat într-un stat modern condiţia eficienţei lor; funcţia legislativă nu este egală cu funcţia executivă. Executarea legii este prin definiţie subordonată legiferării. Dacă cele două funcţii se află în raporturi ierarhice, atunci în aceleaşi raporturi se află şi organele care îndeplinesc respectivele funcţii. Trebuie subliniat şi faptul că, în doctrină, se vorbeşte tot mai mult de un declin al puterii legislative în favoarea executivului; separaţia puterilor nu rezolvă problema garantării drepturilor fundamentale ale omului. Justiţia constituţională este principalul garant al respectării drepturilor fundamentale, dar aceasta nu îşi găseşte locul în schema clasică a separaţiei puterilor în stat.3

În cazul teoriei separaţiei puterilor în stat s-a spus că “mitul” depăşeşte cu mult realitatea. În fapt, este vorba de încrederea dogmatică de a impune realităţii concrete un cadru teoretic şi abstract preconstituit.4

Criticile formulate, dar şi tendinţele de modernizare nu pot avea drept consecinţă abandonarea acestui principiu. “Marea forţă a teoriei separaţiei puterilor în stat – spunea profesorul Ioan Muraru – constă în fantastica sa rezonanţă socială, politică şi morală.5 Nu trebuie uitat că principiul este consacrat, explicit sau implicit în constituţiile statelor democratice.

Din perspectiva temei noastre de cercetare, prezintă importanţă modul în care se concepe autonomia autorităţilor statului şi raporturile dintre acestea, pentru a se preveni separatismul şi rigiditatea.

Mitul separării absolute a puterilor este în fapt, spune Carré de Malberg, inconciliabil, “cu principiul unităţii statului şi a puterilor sale”.6 Voinţa statului, continuă el, fiind cu necesitate una singură, trebuie ca să se menţină între autorităţile care deţin diferitele puteri o anumită coeziune, fără de care statul ar risca să fie hărţuit, divizat şi distrus prin presiunile opuse la care ar fi supus. Este deci imposibil să se conceapă că în stat puterile sunt egale. “Iată de ce, în orice stat, chiar în acelea în a căror constituţie se spune că se bazează pe teoria lui Montesquieu şi urmăreşte o anumită egalizare a puterilor, se va găsi, în mod invariabil, un organ suprem, care să le domine pe toate celelalte şi care să realizeze astfel unitatea statului.”7 După cum afirmă autorul, nu este vorba atât de separaţie, ci mai degrabă de “gradarea puterilor”. Ar exista deci o putere unică ce s-ar manifesta mai întâi prin acte de voinţă iniţială – puterea legislativă – şi s-ar exercita la un nivel inferior prin acte de executare a legilor – puterea executivă .

Rezultă de aici că puterile statului sunt inegale, dar acest fapt nu poate avea semnificaţia unei subordonări şi nici nu poate să permită excesul de putere. “Statul înseamnă şi forţă, de aici riscul de a scăpa de sub controlul titularului, de a se considera chiar el titularul puterii”.8 Totodată, o funcţionare coerentă a organelor statale, nu este posibilă, nici de conceput, dacă nu există unele relaţii între ele.

S-a spus că, în condiţiile existenţei partidelor politice şi al accesului acestora la putere, “problema reală nu este aceea a raporturilor dintre puterile instituţionalizate, ci a raporturilor dintre majoritate şi minoritate, dintre guvernământ şi opoziţie, mai ales atunci când guvernământul provine dintr-o majoritate parlamentară, confortabilă şi omogenă şi se sprijină pe ea.”9

Într-un sens mai larg, trebuie subliniat că democraţia generează o majoritate care conduce, impunându-şi voinţa şi valorile ei minorităţilor, trebuie să aibă posibilitatea să se exprime şi ale căror drepturi trebuie să fie respectate. Realizarea echilibrului democratic şi funcţional, între majoritate şi minorităţi, este soluţia pentru a evita ceea ce în doctrină se numeşte “tirania majorităţii”. Puterea nedivizată – afirma Giovani Sartori – este întotdeauna o putere excesivă şi primejdioasă. Astfel, tirania majorităţii, relevantă din perspectivă constituţională, se defineşte în funcţie de drepturile minorităţii, mai ales dacă dreptul la opoziţie este respectat sau nu.10 Problema principală în acest context este ca minoritatea sau minorităţile să aibă dreptul de a se opune, să aibă dreptul la opoziţie.

Raportul dintre majoritate şi minoritate, implică analiza interacţiunii, foarte complexe, între cei care guvernează şi cei guvernaţi. Interacţiunea constă într-un proces pe mai multe niveluri, în care majorităţile şi minorităţile concrete se materializează în diverse moduri şi la diferite niveluri. Regula care permite funcţionarea unui astfel de sistem complex al democraţiei este aplicarea principiului majorităţii în luarea deciziei. Totuşi, Hamilton sesiza foarte bine: “Oferiţi întreaga putere celor mulţi şi ei îi vor oprima pe cei puţini. Daţi întreaga putere celor puţini, iar aceştia îi vor oprima pe cei mulţi.”11 Aşadar, problema este aceea de a se evita acordarea întregii puteri celor mulţi sau celor puţini, prin distribuirea acesteia, prin alternanţă şi/sau în acelaşi timp majorităţilor şi minorităţilor.

Prin urmare, pentru a se evita dogmatismul, pentru a se răspunde acestor probleme ale realităţilor sociale, politice şi statale, este nevoie de o reconsiderare a teoriei separaţiei puterilor în stat din perspectiva principiului proporţionalităţii. Ideea fundamentală a fost deja enunţată: moderarea puterii şi echilibrul în exercitarea puterii care reflectă de fapt, într-o oarecare măsură, echilibrul forţelor sociale.12

Atunci când se discută despre conţinutul şi sensurile separaţiei puterilor, este vorba mai puţin de separare, cât mai ales de echilibrul puterilor.13 Punerea în echilibru a puterilor în stat, prin distribuirea judicioasă a atribuţiilor şi înzestrarea fiecăreia cu mijloace eficiente de control asupra celorlalte, stăvilind astfel tendinţa de a acapara întreaga putere şi de a abuza de ea, reprezintă în esenţă aplicarea principiului proporţionalităţii la organizarea puterii statale. Aceasta este condiţia armoniei sociale şi garanţia libertăţii umane.14

Regândind principiul separaţiei puterilor din perspectiva principiului constituţional al proporţionalităţii, se poate răspunde, în opinia noastră, la toate problemele enumerate mai sus.

În prezent, nu se mai poate vorbi de separaţia rigidă a puterilor statului, ci de existenţa unui raport de proporţionalitate între autorităţile statului, între majoritate şi minorităţi, care înseamnă o delimitare suplă a funcţiilor statului – nu neapărat trei – derivând din aceeaşi putere unică şi suverană, funcţii care interacţionează pentru atingerea aceloraşi scopuri şi care sunt legate printr-un sistem consacrat constituţional de “contraponderi” şi “greutăţi”.

Urmează să detaliem această idee, aplicând principiul proporţionalităţii la organizarea statală a puterii în România.

 

II. Reflectarea principiului proporţionalităţii şi a doctrinei contractului social în sistemul instituţional al puterii în România

Principiul separaţiei puterilor în stat nu a fost consacrat în mod explicit în Constituţia României, înainte de revizuirea acesteia, în anul 2003, dar, din analiza textelor constituţionale, doctrina a putut constata că echilibrul puterilor în stat, ca principiu, se regăsea în conţinutul normelor Constituţiei.15

Prin Legea de revizuire, constituantul derivat român, a consacrat expres acest principiu, făcând referire nu numai la separaţia puterilor, dar şi la echilibrul dintre acestea: “Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituţionale.” (art.1, alin.(4)).

Necesarul echilibru între autorităţile statului este expresia principiului proporţionalităţii aplicat în materia organizării sistemului instituţional al puterii din România. Autorităţile statului nu sunt egale şi nici independente în sens absolut. Echilibrul pe care îl implică un raport de proporţionalitate se bazează pe diferenţe dar şi interrelaţii care să permită funcţionarea sistemului instituţional, în aşa fel încât să se evite concentrarea excesivă a puterii sau a exerciţiului acesteia, precum şi excesul de putere, mai ales prin încălcarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului. Finalitatea raportului de proporţionalitate dintre autorităţile publice o reprezintă “stabilirea unor corelaţii echilibrate între guvernanţi şi guvernaţi, în respectul libertăţilor publice”.16

Ne vom referi la unele dintre reglementările constituţionale privind sistemul instituţional statal român, care reflectă principiul proporţionalităţii:

A. Elemente de diferenţă dintre autorităţile statului, semnificând autonomia fiecărei categorii de organe şi poziţia acestora în cadrul sistemului:

  1. Autorităţile publice sunt reglementate distinct prin normele cuprinse în Titlul al III-lea din Constituţie. Este vorba de cele “trei puteri clasice” în ordinea tradiţională: puterea legislativă, executivă şi judecătorească.

  2. Constituţia conferă Parlamentului o anumită preeminenţă în raport cu celelalte autorităţi statale: “Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”.(art.61, alin.(1));

  3. În afara schemei clasice a separaţiei puterilor în stat, a dobândit statut constituţional Curtea Constituţională (art.142 şi următoarele din Legea fundamentală), care este garantul supremaţiei Constituţiei, unica autoritate de jurisdicţie constituţională a României, independentă faţă de orice altă autoritate publică (art.1, alin.3 din Legea nr.47/1992 privind organizarea şi funcţionarea Curţii Constituţionale, republicată). De asemenea, Avocatul Poporului este independent faţă de orice altă autoritate publică. Este numit de Parlament în şedinţa comună a Camerelor (art.65, alin.(2), lit.i). Din oficiu sau la cererea persoanelor lezate în drepturile sau libertăţile lor, Avocatul Poporului poate sesiza autorităţile publice, pentru ca acestea să adopte măsuri prin care să înlăture faptele sau actele ce aduc atingere drepturilor subiective sau intereselor legitime juridic protejate (art.58 şi următoarele). Are competenţa de a sesiza Curtea Constituţională, în situaţiile prevăzute de art.146, lit. a şi b.;

  4. Structura bicamerală a Parlamentului este o expresie a echilibrului implicat de principiul proporţionalităţii. Astfel, Camerele sunt egale, dar sunt diferenţiate funcţional privind exercitarea competenţelor lor în materie legislativă. Distincţia dintre Camera primă sesizată (de reflecţie) şi Camera decizională, realizată de art.75, exprimă bicameralismul “cvasi-perfect”, ceea ce reprezintă un raport de proporţionalitate. Suntem de acord cu opinia exprimată în literatura de specialitate, potrivit căreia “sistemul bicameralismului parlamentar în România trebuie păstrat, dar trebuie transformat într-un bicameralism diferenţiat. Astfel, se va putea asigura legiferării democratism şi operativitate, iar organului legislativ un spor de reprezentativitate şi de responsabilitate.”17

  5. Diferenţa între durata mandatului unor autorităţi ale statului contribuie la realizarea unui raport proporţional între puterile statului, este expresia echilibrului şi nu a egalităţii formale, de natură să asigure buna funcţionare a sistemului instituţional român. Astfel, durata mandatului Parlamentului este de 4 ani, (art.63) a Preşedintelui României este de 5 ani (art.83), al membrilor Consiliului Superior al Magistraturii este de 6 ani (art.133), mandatul judecătorilor la Curtea Constituţională este de 9 ani iar preşedintele acestei instituţii este ales pentru o perioadă de 3 ani (art.142), judecătorii de la instanţele judecătoreşti numiţi de Preşedintele României, au practic un mandat nelimitat în timp, deoarece sunt inamovibili în condiţiile legii (art.125). Mandatul Avocatului Poporului este de 5 ani (art.58).

B. În literatura de specialitate au fost subliniate particularităţile relaţiilor dintre autorităţile statului, care în opinia noastră materializează şi principiul proporţionalităţii, deoarece echilibrul relaţional implică şi diferenţa. În acest sens s-a afirmat că: “Alegerea Preşedintelui României de către popor, caracteristică esenţială a republicilor prezidenţiale, se îmbină în ţara noastră cu preeminenţa Parlamentului, ca urmare, îndeosebi, a originii parlamentare a guvernului, definind astfel un regim politic semi prezidenţial.”18

Ansamblul inter relaţiilor prevăzute de Constituţie între diferitele categorii de organe ale statului, este forma de realizare a echilibrului şi a controlului reciproc al puterilor.19 Aceste relaţii care formează “cartea de identitate a sistemului puterii de stat”20 presupun autonomia autorităţilor statului şi diferenţele dintre acestea. Structura complexă a sistemului puterii de stat este o concretizare a principiului proporţionalităţii, altfel spus realizează echilibru între puterile statului, care se bazează pe autonomie, diferenţiere şi interrelaţii. Cu cât mai mult reglementările constituţionale în materie reuşesc să materializeze cerinţele principiului proporţionalităţii, cu atât mai mult există garanţia evitării unor forme de concentrare a puterilor statului, tirania majorităţii sau a minorităţilor şi evident a excesului de putere.

Preocuparea legiuitorului constituant român de a realiza un echilibru funcţional între puterile statului, între acestea şi societate, este evidentă, dacă ne referim la dispoziţiile art.80 potrivit cărora “Preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, precum şi între stat şi societate”, dar şi la dispoziţiile art.146, lit.e potrivit cărora instanţa noastră constituţională are competenţa de a soluţiona conflictele juridice de natură constituţională dintre autorităţile publice. Mai trebuie amintit şi rolul de mediator şi factor de echilibru pentru puterile statului, dar şi pentru societate pe care îl are justiţia. În acest sens, dispoziţiile art.124 din Constituţie, consacră “unicitatea, imparţialitatea şi egalitatea” pentru toţi a justiţiei, caractere ce reprezintă garanţii importante ale realizării funcţiilor puterii judecătoreşti în societate.

Desigur, sistemul puterii de stat este unul deschis, dinamic, implicând nu numai multiplicarea elementelor sale constitutive sau reorganizarea acestora, dar şi a funcţiilor ce le revin şi a inter relaţiilor dintre elementele sistemului. În plan intern, sistemul social-politic, iar pe plan extern sistemul comunităţii internaţionale a statelor, constituie “mediul ambiant” cu care interacţionează autorităţile statului. De aceea, echilibrul, ca aspect particular al principiului proporţionalităţii, între puterile statului, trebuie înţeles în dinamica sa , inclusiv în procesul continuu de interpretare şi aplicare a dispoziţiilor constituţionale în materie.

Proporţionalitatea, ca principiu al dreptului constituţional, are o dimensiune concretă. Existenţa unui raport proporţional, echilibrat, între autorităţile statului, între acestea şi societate, se verifică în practică prin funcţionabilitatea sistemului politic şi social, evitarea crizelor, sau, atunci când apar, prin capacitatea de gestionare a cestora de către autorităţile statului, respectându-se în orice situaţii principiile statului de drept. Esenţial pentru realizarea exigenţelor separaţiei şi echilibrului între puterile statului, dar şi a stabilităţii, în dinamica sa a sistemului social şi politic, din perspectiva pluralismului în societate, este existenţa unui raport proporţional, echilibrat între majoritate şi minorităţi, între guvernământ şi opoziţie, “mai ales atunci când guvernământul provine dintr-o majoritate parlamentară confortabilă şi omogenă şi se sprijină pe ea”21

 

III. Sistemul electoral al reprezentării proporţionale

Unul dintre cele mai importante principii ale democraţiei constituţionale este principiul reprezentării22.Montequieu spunea că poporul, care deţine puterea supremă, trebuie să facă el însuşi tot ceea ce poate îndeplini bine, iar ceea ce nu poate îndeplini bine trebuie să facă prin împuterniciţii săi, pe care să-i desemneze el însuşi.23În esenţa sa, principiul reprezentării s-a format ca o modalitate practică prin care poporul participă indirect la dezbaterea şi adoptarea unor decizii de interes general. Acest principiu stă la baza instituirii şi funcţionării organelor reprezentative, în primul rând a celor legislative, în toate ţările democratice. Mecanismul prin care se realizează reprezentarea, este sistemul electoral.

Problema fundamentală este de a şti cum trebuie să se procedeze cât mai eficient, pentru ca autorităţile reprezentative să exprime cât mai bine, atât configuraţia social politică a poporului cât şi tehnicismul şi pragmatismul guvernării.24 Formarea autorităţilor reprezentative trebuie să răspundă la două exigenţe majore: implicarea partidelor în sistemul social-politic şi constituţional, exprimarea configuraţiei politice la nivelul structurilor constituţionale, ca modalitate esenţială de realizare a pluralismului şi democraţiei.25 În regimurile constituţionale democratice se practică două tipuri de bază de sisteme electorale: sistemul majoritar şi sistemul reprezentării proporţionale, acesta din urmă fiind o aplicare a principiului proporţionalităţii.

Reprezentarea proporţională este definită ca fiind sistemul care permite exprimarea în parlament a poporului (a corpului social, a electoratului) în raport cu multitudinea dimensiunilor şi aptitudinilor sale, cu precădere politice. Ea permite prin definiţie, reprezentarea în parlament atât a majorităţii cât şi a minorităţi, deci a diversităţii sociale ca stare normală şi frecventă.26

În literatura de specialitate se apreciază că reprezentarea proporţională corespunde cel mai bine intereselor istorico-politice ale diferitelor forţe social-politice.27 Are avantajul că formează un raport just între procentul voturilor obţinute şi al mandatelor parlamentare atribuite: “realizează o justiţie în reprezentare (justiţie electorală)”28. Reprezentarea proporţională permite atribuirea fiecărui partid a unui număr de mandate proporţional cu voturile obţinute. Acest sistem electoral presupune scrutinul de listă, organizat într-un singur tur, fapt ce are drept consecinţă atribuirea mandatelor atât majorităţii cât şi minorităţii.

Principiul proporţionalităţii este aplicat în acest caz în forma sa strictă, cantitativă, ca raport matematic între voturile exprimate şi mandatele repartizate. Există un raport direct proporţional între locurile parlamentare pe care le ocupă un partid politic sau o formaţiune politică şi voturile pe care electoratul i le-a atribuit.

Avantajele şi dezavantajele sistemului electoral al reprezentării proporţionale au fost analizate în doctrină.29Din perspectiva analizei noastre trebuie subliniate următoarele avantaje ale sistemului reprezentării proporţionale: permite reprezentarea în parlament a tuturor opiniilor şi intereselor în raport direct proporţional cu opţiunile electoratului; permite reprezentarea minorităţilor şi instituţionalizarea unei reguli a pluralismului şi democraţiei minoritare. Minoritatea are posibilitatea reală de a se exprima, iar majoritatea de a decide; are avantajul că formează un raport just între procentul voturilor obţinute şi al mandatelor parlamentare atribuite.30

Sistemul electoral român instituit prin Legea nr.68/199231, pentru alegerea Camerei deputaţilor şi a Senatului a adoptat sistemul reprezentării proporţionale, a cărui principale coordonate erau: fiecare judeţ, municipiul Bucureşti şi Sectorul Agricol Ilfov erau organizate ca circumscripţii electorale; scrutinul de listă cu admiterea şi a candidaţilor independenţi; norma de reprezentare a fost stabilită la 70.000 de locuitori pentru un mandat de deputat şi la 160.000 de locuitori pentru un mandat de senator; necesitatea stabilirii unui program electoral; atribuirea mandatelor prin metodele reprezentativităţii.

Aceste elemente au existat şi în Lege nr.373/2004 pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi a Senatului,32 care a reglementat de asemenea sistemul electoral al reprezentării proporţionale. Potrivit dispoziţiilor art.3, alin.1, “deputaţii şi senatorii se aleg în circumscripţii electorale, pe bază de scrutin de listă, potrivit principiului reprezentării proporţionale, precum şi pe bază de candidaturi independente.” Comentând aceste dispoziţii normative, Simina Elena Tănăsescu sublinia: “Reprezentarea proporţională permite stabilirea unei adunări legiuitoare cu o compoziţie cât mai apropiată de opţiunile reale exprimate de electorat în ziua votului. Ea reprezintă neajunsul de a nu putea reflecta dorinţele din fiecare moment ale electoratului, ştiut fiind că acesta din urmă poate fi şi extrem de fluctuant în preferinţele sale juridice, dar oferă avantajul stabilirii unei adunări în care cel puţin opţiunile majore sunt prezente, iar deciziile presupun dezbateri mai aprofundate şi ajungerea la compromisuri acceptabile pentru toate părţile interesate, prin utilizarea mecanismelor de tip consensual.”33

Legea nr 35/2008, pentru alegerea Camerei Deputaţilor şi Senatului, în forma sa actuală, abandonează în mare măsură sistemul electoral al reprezentării proporţionale, optând în principiu pentru un sistem electoral uninominal cu elemente ale reprezentării proporţionale, ceea ce în opinia noastră este de natură să ducă la o configurare a Parlamentului contrară realităţilor sociale şi politice, la o supradimensionare a acestuia şi implicit la exercitarea mai greoaie a funcţiilor parlamentare

Aplicarea strictă, cantitativă, în sens matematic, a principiului proporţionalităţii poate fi distorsionată în ipoteza în care, prin lege, se prevede un prag minim de voturi pentru ca un partid sau o formaţiune politică să poată obţine locuri în Parlament. Pragul electoral este instituit de legea nr. 373/2004 şi reprezintă “numărul minim necesar de voturi valabil exprimate pentru reprezentarea parlamentară.”

Aplicarea în sens cantitativ, matematic, a principiului proporţionalităţii în dreptul electoral, poate să aibă ca şi consecinţă reprezentarea în Parlament a unor minorităţi social-politice nesemnificative din punct de vedere politic, ceea ce ar crea un parlament mult prea eterogen, existând riscul unor blocaje în activitatea legislativului, mai ales prin imposibilitatea formării majorităţii necesare pentru a decide. Existenţa unui prag electoral face ca partidele şi formaţiunile politice, cu un număr mai mic decât procentul minim, să nu primească nici un mandat “deşi s-ar putea ca ele să aibă personalităţi de prestigiu, avantajându-se însă partidele ale căror platforme sunt mai larg receptate de către electorat.”34

Cu toate acestea, suntem de acord cu opinia exprimată în doctrină. “Pragul electoral poate fi considerat un alt corectiv al efectelor considerate mult prea brutale ale sistemului electoral de reprezentare proporţională, de o altă natură decât candidaturile independente, prin care se încearcă corijarea unor efecte nedorite, mai ales în plan politic.”35

În sensul celor de mai sus, Curtea Constituţională a considerat că instituirea unui prag electoral este justificată şi, prin urmare, nu aduce atingere principiului proporţionalităţii aplicat în această materie: “Procesul electoral, în ansamblul său, nu este numai un mijloc care să permită exercitarea drepturilor individuale ale cetăţenilor consacrate de Constituţie. El reprezintă, de asemenea, dincolo de expresia acestor drepturi subiective un mijloc pentru a dota instituţiile unui stat democratic cu o capacitate coerentă de expresie şi pentru a face posibilă organizarea unor centre de decizie politică eficiente şi în măsură să exprime o orientare generală, ne fragmentară a activităţii de stat.”36 În consecinţă, instituirea unui prag minim electoral are ca obiectiv aplicarea principiului reprezentării proporţionale, în aşa fel încât esenţa acestuia – reflectarea în corpurile legiuitoare a tendinţelor şi opţiunilor politice ale naţiunii – să nu intre în contradicţie cu necesitatea alcătuirii unei instituţii reprezentative care să corespundă dezideratelor subliniate mai sus.

 

IV. Aplicarea principiului proporţionalităţii, la structura, organizarea şi funcţionarea Parlamentului României

  1. Stabilirea numărului deputaţilor şi senatorilor

Potrivit dispoziţiilor art.62, alin.(3) din Constituţie “numărul deputaţilor şi senatorilor se stabileşte prin legea electorală, în raport cu populaţia ţării.” Această dispoziţie constituţională implică principiul proporţionalităţii, exprimat ca raport cantitativ între populaţia ţării şi numărul parlamentarilor. În prezent, Senatul are 140 de membri, iar Camera deputaţilor 345. Stabilirea numărului parlamentarilor este deosebit de importantă pentru eficienţa activităţii parlamentare. De asemenea, pentru realizarea funcţiilor Parlamentului şi mai ales pentru stabilirea unui raport echilibrat între cele două Camere, este important numărul senatorilor şi respectiv al deputaţilor.

Principiul proporţionalităţii este aplicat ca raport cantitativ, matematic, prin dispoziţiile art.62 alin.(3) din Constituţie. Aplicarea acestui principiu permite, cel puţin teoretic, creşterea nelimitată a numărului deputaţilor şi senatorilor în funcţie de interesele partidelor de guvernământ şi de alte circumstanţe socio-politice.

Comisia de redactare a proiectului de Constituţie a României a propus ca numărul deputaţilor şi senatorilor să fie menţionat în Constituţie printr-o cifră fixă (260 deputaţi, respectiv 130 senatori). O altă propunere a fost stabilirea unei limite maxime a numărului parlamentarilor, sub efectivul existent în adunarea constituantă, pentru a ne apropia de nivelul normei de reprezentare practicat în alte ţări, cu o populaţie aproximativ egală cu aceea a României.37 Un număr redus al parlamentarilor, până la limita rezonabilă, care să nu afecteze esenţa principiului reprezentativităţii, ar fi implicat reducerea costurilor vieţii parlamentare, şi, totodată, creşterea operativităţii activităţii Parlamentului. Adunarea constituantă nu a aprobat aceste propuneri.

În doctrină s-a subliniat că bicameralismul poate îmbrăca o formă rigidă, atunci când a doua Cameră participă în condiţii de egalitate sau foarte apropiate, la îndeplinirea atribuţiilor Parlamentului, sau poate să evolueze spre unicameralism, dacă prerogativele uneia dintre Camere precumpănesc în raport cu celei de a doua Camere38. Evitarea acestor situaţii se poate realiza aplicând principiul proporţionalităţii, ceea ce are ca rezultat existenţa unor diferenţe între compoziţia şi atribuţiile Camerelor, dar păstrând un raport echilibrat între acestea.

Realizarea unui echilibru funcţional şi democratic între cele două Camere parlamentare este o chestiune dificilă, având în vedere printre altele, consecinţele ce pot rezulta din numărul diferit al senatorilor şi deputaţilor în cazul unor forme de lucru ale Parlamentului. Astfel, potrivit Constituţiei, unele atribuţii ale Parlamentului se exercită în şedinţe comune ale celor două Camere (art.65, alin.(2), art.82, alin.(2), art.95, art.96, alin.(1), art.103, alin.(3), art.113, alin.(3)) În cazul deliberărilor în şedinţă comună influenţa politică a Senatului este mult mai redusă decât a Camerei Deputaţilor deoarece numărul membrilor Senatului este semnificativ mai mic. Profesorul Tudor Drăganu sublinia: “Întrucât număr deputaţilor este de 328 (în prezent 345 n.n.), iar al senatorilor de 123 (în prezent de 140 n.n.), prin contopirea celor două Camere în cadrul unor şedinţe comune, votul unui senator cântăreşte în luarea deciziilor finale, nici pe jumătate cât cel al unui deputat.”39 În această situaţie nu se respectă principiul proporţionalităţii, deoarece numărul diferit de parlamentari, în cele două Camere este de natură să creeze un vădit dezechilibru în favoarea Camerei Deputaţilor care va avea rolul preponderent în cazul dezbaterilor şi adoptărilor unor decizii, în şedinţă comună.

  1. Principiul proporţionalităţii aplicat la organizarea internă a Parlamentului

Un principiu al dreptului parlamentar arată că: ”majoritatea decide şi opoziţia se exprimă.”40 Acest principiu, pentru a putea fi respectat, presupune printre altele o configuraţie a structurilor parlamentare alcătuită după exigenţele principiului proporţionalităţii.

Doctrina statului de drept a căutat să înlăture din viaţa parlamentară “tirania majorităţii”, prin luarea în calcul de către majoritate a obiectivelor minorităţii, dialogul cu acesta, cointeresarea şi cooperarea la realizarea actului politic.

Aplicarea principiului proporţionalităţii reprezintă o modalitate constituţională pentru realizarea unui raport adecvat şi echilibrat între configuraţia Parlamentului rezultată din alegeri şi compunerea organismelor de lucru. Totodată, aplicarea principiului proporţionalităţii este de natură să ducă la un raport echilibrat şi funcţional între majoritatea şi opoziţia parlamentară, permiţând protecţia minorităţilor în Parlament. În această materie, proporţionalitatea, ca principiu constituţional, este implicată de dispoziţiile art.64 alin.(5) din Constituţie. “Configuraţia politică”, la care face referire textul constituţional, implică proporţionalitatea în sensul existenţei unui raport direct proporţional între ponderea grupurilor parlamentare şi numărul de reprezentanţi ai acestora în birourile parlamentare.

Aplicarea principiului proporţionalităţii în acest domeniu asigură la nivelul Parlamentului respectarea pluralismului politic, care potrivit dispoziţiilor art.1 alin.(3) din Constituţie constituie o valoare supremă şi este garantat. În consecinţă, principiul dreptului parlamentar potrivit căruia “majoritatea decide şi opoziţia se exprimă” are o bază reală. Acest principiu presupune ca în toată organizarea şi funcţionarea Camerelor Parlamentului să se asigure majorităţii posibilitatea de a nu fi obstrucţionată, îndeosebi în desfăşurarea procedurilor parlamentare, iar pe de altă parte, ca majoritatea să decidă numai după ce opoziţia s-a exprimat.41 Este necesar să se aplice reguli, procedee şi tehnici care să împiedice “tirania majorităţii” şi totodată să protejeze minoritatea parlamentară şi să-i permită să se manifeste eficient.42 “Aceasta impune ca toate structurile interne parlamentare să exprime proporţional configuraţia politică a Parlamentului (Camerelor)”.43

Alcătuirea birourilor permanente şi a comisiilor parlamentare ale fiecărei Camere, potrivit configuraţiei sale politice, reprezintă un mijloc de protecţie a minorităţii politice, deoarece asigură reprezentarea opoziţiei în aceste structuri de bază ale Parlamentului. Astfel Regulamentul Senatului în redactarea sa anterioară (art.22 alin.3)44stabilea că repartizarea funcţiilor trebuie să respecte configuraţia politică a Senatului, aşa cum rezultă din constituirea iniţială a grupurilor parlamentare.

Potrivit dispoziţiilor art.26 alin.2, numărul de locuri din Biroul permanent, care revenea fiecărui grup parlamentar, se stabilea în raport cu configuraţia politică a Senatului, ceea ce înseamnă un raport direct proporţional între ponderea grupurilor parlamentare şi numărul locurilor stabilite în Biroul permanent. În conformitate cu disp. art.41 alin.1, componenţa comisiilor acestei Camere se stabilea, “potrivit configuraţiei politice a Senatului rezultată din constituirea iniţială a grupurilor parlamentare, sau prin negocieri între reprezentanţii grupurilor parlamentare.” Dispoziţiile art. 42 alin.1 arată că “În componenţa de ansamblu a birourilor, se va urmări pe cât posibil respectarea configuraţiei politice a Senatului.”

În opinia noastră, dispoziţiile art.41, prin care se instituia o alternativă la aplicarea principiului proporţionalităţii, dând posibilitatea constituirii comisiilor Camerei prin negocieri între reprezentanţii grupurilor parlamentare, precum şi dispoziţiile art. 42 alin.1, care relativizau principiul proporţionalităţii, stabilind că respectarea configuraţiei politice a Senatului nu este obligatorie, sunt neconstituţionale deoarece contravenea dispoziţiilor art.64 alin.(5) din Constituţie, care au un caracter imperativ.

Spre deosebire, în această materie, Regulamentul Camerei Deputaţilor conţinea în general dispoziţii care respectau regula instituită de art.64 alin.(5), în sensul aplicării principiului proporţionalităţii.45

Actuala redactare a Regulamentelor46 celor două Camere aplică principiul proporţionalităţii în ceea ce priveşte alcătuirea unor organisme de lucru, deoarece impun respectarea configuraţiei politice a Camerelor.Astfel, potrivit dispoziţiilor art.20, alin.(3), Biroul permanent al Camerei Deputaţilor “este format în urma negocierilor dintre liderii grupurilor parlamentare respectându-se configuraţia politică a Camerei Deputaţilor aşa cum rezultă din constituirea iniţială a grupurilor parlamentare.”

Tot în funcţie de ponderea grupurilor parlamentare în configuraţia politică iniţială a Camerei acestea propun candidaţi pentru funcţiile de vicepreşedinţi, secretari şi chestori în Biroul permanent (art.23, alin.(4)). Comitetul liderilor grupurilor parlamentare este alcătuit din liderii acestor grupuri constituite conform configuraţiei politice iniţiale (art.37).În conformitate cu dispoziţiile art.43, alin.(1), numărul membrilor fiecărei comisii a Camerei Deputaţilor este alcătuit cu “respectarea configuraţiei politice iniţiale a Camerei Deputaţilor”.

Dispoziţii similare se regăsesc şi în Regulamentul Senatului. Astfel, propunerea de repartizare a funcţiilor în Biroul permanent se realizează “respectând configuraţia politică a Senatului rezultată din alegeri” (art.26, alin.(1).În cazul în care se alege un nou preşedinte al Senatului se poate renegocia repartizarea celorlalte funcţii în Biroul permanent, astfel încât noul Birou permanent să reflecte configuraţia politică rezultată din alegeri.În conformitate cu dispoziţiile art.45, alin.(1) numărul de locuri ce revine fiecărui grup parlamentar în comisiile Senatului trebuie de asemenea să respecte configuraţia politică a acestei camere, rezultată din alegeri.

Jurisprudenţa Curţii Constituţionale confirmă aplicarea principiului proporţionalităţii aplicat pentru constituirea unor structuri parlamentare. Instanţa noastră constituţională a declarat că fiind neconstituţionale dispoziţiile cuprinse în Regulamentul Camerei Deputaţilor, referitoare la configuraţia comisiilor şi birourilor permanente, deoarece prin folosirea cuvântului “unor” se creează impresia şi posibilitatea excluderii altor grupuri parlamentare, iar sintagma “pe cât posibil” constituie o adăugare la textul imperativ al art.64 alin.(5) din Constituţie.47

Prin Decizia nr.46 din 17 mai 1994,48 Curtea Constituţională a statuat că art.22 din Regulamentul Senatului este neconstituţional pentru următoarele considerente: “potrivit art.22 din Regulament, cererea pentru revocarea unui membru al Biroului permanent poate fi făcută de un grup parlamentar. Posibilitatea oricărui grup parlamentar de a face această cerere, şi nu doar a celui al cărui reprezentant este membru, este contrară art.61 alin.(5) din Constituţie, conform căruia Biroul permanent se alcătuieşte potrivit configuraţiei politice a Senatului, întrucât revocarea reprezintă o modalitate simetrică cu desemnarea membrului pentru a fi ales în Biroul permanent. Deci atât desemnarea cât şi revocarea sunt supuse imperativelor art.61 alin.(5) din Constituţie.”

Această opinie este confirmată de practica ulterioară a Curţii Constituţionale. Prin Decizia nr.62 din 1 februarie 2005, privind constituţionalitatea dispoziţiilor art.25 din Regulamentul Camerei deputaţilor49, instanţa noastră constituţională, coroborând dispoziţiile art.64 alin.(2) cu cele ale alin.(5) al aceluiaşi articol, a constatat că dispoziţiile art.25 din Regulamentul Camerei Deputaţilor sunt neconstituţionale, "deoarece prevăd că propunerea de revocare a preşedintelui Camerei deputaţilor şi a celorlalţi membrii ai Biroului permanent să poată fi făcută şi de alte grupuri parlamentare, decât grupul sau grupurile care i-au propus pentru a fi aleşi.” Curtea Constituţională a optat pentru o aplicare strictă a principiului proporţionalităţii la alcătuirea birourilor permanente şi a comisiilor parlamentare. În consecinţă, pentru alegerea sau revocarea membrilor birourilor permanente şi a comisiilor Camerei, principiul majorităţii este temperat de necesitatea respectării configuraţiei politice a Camerelor, aşa cum rezultă din constituirea grupurilor parlamentare. Finalitatea dispoziţiilor constituţionale este protecţia minorităţii ce constituie opoziţia.

Principiul proporţionalităţii este aplicat şi în procedura prin care se iau deciziile în cadrul “Comitetului ordinii de zi”, care reprezintă o structură de lucru în cadrul Camerei deputaţilor. Potrivit dispoziţiilor art.35 din Regulamentul acestei Camere, Comitetul ordinii de zi este alcătuit din liderii grupurilor parlamentare sau din locţiitorii acestora. Are ca principale atribuţii aprobarea ordinii de zi a şedinţelor Camerei şi a programului de lucru. Adoptarea deciziilor în acest organism se realizează respectând criteriul proporţionalităţii: votul fiecărui membru al Comitetului, are pondere egală cu proporţia grupului parlamentar pe care îl reprezintă în numărul total al deputaţilor.

* Nota redactiei: Contractul social (constituția) este actul fondator care organizează societatea la nivel național. Contractul este între societate (popor) și conducătorii aleși.

1 Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, Drept Constituţional şi Instituţii politice Ed. CH. Beck , Bucureşti,2013., vol.II, p.9

2 Carré de Malberg, Contribution á la théorie géneral de l’Etat, vol.II, Tenin, Paris, 1922, p. 35.

3 Pentru dezvoltări a se vedea: Charels Eisenmann, L’espirit des lois et la separation des pouvoirs in Cahiers de philosophie politique, Ed. Ousia, nr.2-3, 1984, pg.198; D. Rousseau, Droit du contentiux constitutionnel , Paris, 1990, pg. 365;

4 Dictionnaire constitutionnel, sans la direction O. Duhamel, I. Meny, P.U.F., Paris, 1992, pg.972-975.

5 Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, op.cit.,vol.II, pg. 11

6 Carré de Malberg, op.cit., vol.II, p. 23.

7 Ibidem, p. 52.

8 Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, op,cit., vol.I, p.19.

9 Ion Deleanu, Instituţii constituţionale şi politice ,ed. CH. Beck,Bucureşti 2008., , p. 95

10 Giovani Sartori, Teoria democraţiei reinterpretată, Ed. Polirom, Bucureşti, 1999, p. 137.

11 Citat de J. Elliot, Debates on the Adoption of the Federal Constitution, Philadelphia, Lippincott, 1941, p. 203.

12 C. Grewe, H.R. Fabri, Droit constitutionnels europeans, P.U.F., Paris, 1995, p. 361 şi următoarele.

13 Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, op.cit, vol. II, p. 10.

14 Chiar dacă până în prezent, în literatura de specialitate nu s-a realizat o referire explicită la principiul proporţionalităţii, acesta rezultă din contextul susţinerii unor autori: “Aşadar, greutate şi contragreutăţi în talerele puterilor pentru ca nici una dintre acestea să nu le domine pe celelalte. N-ar fi deci vorba, atât de o separaţie a puterilor cât mai ales de relativa lor autonomie şi dependenţa lor reciprocă: echilibrul puterilor “. (Ion Deleanu, op.cit., vol. I, pg. 80).

15 Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op.cit., vol.II, p. 12.

16 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Rolul Curţii Constituţionale în asigurarea echilibrului puterilor în stat, în Dreptul nr.9/1996,

17 Ioan Muraru şi Andrei Muraru, Scurtă pledoarie pentru un bicameralism parlamentar diferenţiat, în Revista de drept public, nr.1/2005, p.8.

18 Mihai Constantinescu, Echilibrul puterilor în regimul constituţional din România, în Dreptul nr.3/1993, p.3.

19 Pentru identificare şi analiza acestor interrelaţii a se vedea: Ion Deleanu op.cit., vol.II, pp. 197-208; Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, op.cit., vol.II, pp. 240-247; Ionescu Cristian, Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. ALL Beck, Bucureşti, 2003, pp.251-273.

20 Ion Deleanu, op.cit, , p.201.

21 Ion Deleanu, op.cit, , p.95.

22 Faptul că puterea (suveranitatea naţională) aparţine poporului (naţiunii) iar acesta o exercită prin reprezentare este un principiu constituţional clasic, care este consacrat prin dispoziţiile art.2 din Constituţie.

23Montesquieu, op.cit., vol.I, pg. 19.

24 Ioan Muraru, Scurtă pledoarie pentru reprezentarea proporţională în Studii constituţionale, Ed. Actami, Bucureşti, 1995, p. 141.

25 Ibidem, op.cit., p. 141.

26 Ibidem, op.cit, p. 143.

27 Ibidem, op.cit, p. 142.

28 Ibidem, op.cit. p. 149. Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, op.cit., vol.II, p. 109.

29 Ibidem, op.cit, vol. II, p. 111-112; Ioan Muraru, op.cit, p. 148-149.

30 Ioan Muraru, op.cit, p. 149.

31 Publicată în M.Of. nr.164/1992.

32 Publicată în M.Of. nr.887/2004.

33 Simina Elena Tănăsescu, Legile electorale. Comentarii şi explicaţii, Ed. All Beck, Bucureşti, 2004, pg. 75.

34 Ioan Muraru, Elena Simina Tănăsescu, op.cit, vol.II, p. 111

35 Elena Simina Tănăsescu, op.cit, p.230

36 Decizia nr.2/1992, publicată în M.Of. nr.15/1992.

37 A se vedea Mihai Constantinescu şi alţii, Constituţia României, comentată şi adnotată, Ed. Regia Autonomă “Monitorul Oficial”, Bucureşti, 1997, pp. 139-140. Victor Duculescu şi alţii, Constituţia României comentată şi adnotată, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1997, pp. 195-196.

38 Tudor Drăganu, op.cit., vol. II, pp.88.

39 Ibidem, op.cit, pg. 82.

40 A se vedea Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, Drept parlamentar românesc, Ed. Actami, Bucureşti, 1999, pp. 59-68.

41 Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, op.cit., p.60.

42 Ioan Muraru, Simina Elena Tănăsescu, op.cit, vol.II, pg. 168-169; Petre Miculescu, op.cit., pg. 93; Ioan Muraru, Mihai Constantinescu, op.cit, pg. 3-8.

43 Ioan Murau, Simina Elena Tănăsescu, op.cit. vol. II, pg. 169.

44 Publicat în M.Of. nr.5/2001.

45 A se vedea în acest sens art.20 alin.3 şi art.39 alin.1 din Regulamentul Camerei Deputaţilor, publicat în M.Of., nr.51/2001.

46 Regulamentul Camerei Deputaţilor republicat în M.Of. nr.35 din 16.01.2006 şi Regulamentul Senatului publicat în M.Of. nr. 948 din 25.10.2005.

47 Decizia nr.45/1994, publicată în M.Of. nr.13/1994 şi decizia nr.17/2000 publicată în M.Of. nr.40/2000

48 Publicată în M.Of. nr.131/1994.

49 Publicată în M.Of. nr.153/2005.

21-04-2015
Citeste si:De acelasi autor:


Adaugati un comentariu:
Nume
Email
(nu va fi afisat)
Comentariu
Comentariile in afara subiectului si cele necuviincioase vor fi sterse
Antispam:
Scrieti, va rog, prenumele lui Eminescu


Carti/produse despre:
Principiul Proporționalității, Sistem Electoral, Constituţia, Contractul Social,