Puterea şi democraţia. Excesul de putere. Principiul proporționalității

Scurte considerații privind conceptele de” legalitate” și „legitimitate”

Legalitatea, ca trăsătură ce trebuie să caracterizeze actele juridice ale autorităților publice, are ca element central conceptul de „lege”. Andre Hauriou definea legea ca o regulă generală scrisă stabilită de către puterile publice după deliberare și comportând acceptarea directă sau indirectă a guvernanților¹.

Ion Deleanu o definește drept „actul ce cuprinde reguli generale și obligatorii sancționate prin forța de constrângere a statului, atunci când aplicarea ei nu se realizează din convingere și care este susceptibilă de aplicare ori de câte ori se ivesc condițiile prevăzute în ipoteza ei”².

În sens larg, noțiunea de lege include toate actele juridice care conțin norme de drept. Legea în accepțiunea sa restrânsă este actul juridic al parlamentului elaborat în conformitate cu constituția, potrivit unei proceduri prestabilite și care reglementează regulile sociale cele mai generale și cele mai importante. Un loc aparte în sistemul legislativ administrat îl are constituția definită ca lege fundamentală, situată în vârful ierarhiei sistemului legislativ, ce cuprinde norme juridice cu forță juridică superioară, care reglementează relații sociale fundamentale și esențiale, cu deosebire cele privind instaurarea și exercitarea puterii de stat.

Starea de legalitate în activitatea autorităților publice se fundamentează pe conceptele de supremație a constituției și supremația legii. Supremația constituției este o calitate a legii fundamentale care în esență exprimă forța juridică supremă a acesteia în sistemul de drept. O consecință importantă a supremației legii fundamentale este conformitatea întregului drept cu normele constituționale³.Noțiunea de supremație juridică a legii este definită ca „acea caracteristică a ei care își găsește expresia în faptul că normele pe care le stabilește nu trebuie să corespundă nici unor altor norme în afară de cele constituționale, iar celelalte acte juridice emise de organele statului îi sunt subordonate din punct de vedere al eficacității lor juridice”⁴. Prin urmare, supremația legii în accepțiunea de mai sus, este subsecventă principiului supremației constituției. Important este faptul că legalitatea, ca trăsătură a actelor juridice ale autorităților statului, implică respectarea principiului supremației constituției și a supremației legii. Respectarea celor două principii este o obligație fundamentală de natură constituțională consacrată de dispozițiile art.1 alin.5 din Constituție. Nerespectarea acestei obligații atrage după caz sancțiunea neconstituționalității sau nelegalității actelor juridice.

Legalitatea actelor juridice ale autorităților publice implică următoarele cerințe : actul juridic să fie emis cu respectarea competenței prevăzută de lege; actul juridic să fie emis în conformitate cu procedura prevăzută de lege; actul juridic să respecte normele de drept superioare ca forță juridică.

„Legitimitatea” este o categorie complexă cu multiple semnificații și care formează obiectul de cercetare pentru teoria generală a dreptului, filozofia dreptului, sociologie și alte discipline. Semnificațiile acestui concept sunt multiple. Amintim câteva: legitimitatea puterii; legitimitatea regimului politic; legitimitatea unei guvernări; legitimitatea sistemului politic etc. Referindu-se la acest concept, Jean Leca afirma: „Termenul de legitimitate desemnează calitatea care îi dă posibilitatea deținătorului unei puteri de a ordona sau de a interzice, capacitatea de a fi ascultat fără a apela la violență fizică explicită sau, ceea ce înseamnă același lucru, facultatea recunoscută ca fiind normală de a recurge cu succes la constrângere dacă este nevoie”⁵.Conceptul de legitimitate poate fi aplicat și în cazul actelor juridice emise de autoritățile publice fiind legat de „marja de apreciere” recunoscută acestora în exercitarea atribuțiilor.

Aplicarea și respectarea principiului legalității în activitatea autorităților statului este o problemă complexă, deoarece exercitarea funcțiilor statale presupune și puterea discreționară cu care organele statului sunt investite sau altfel spus dreptul de apreciere al autorităților privind momentul adoptării și conținutul măsurilor dispuse. Ceea ce este important de subliniat este faptul că puterea discreționară nu poate fi opusă principiului legalității, ca dimensiune a statului de drept.

În opinia noastră, legalitatea reprezintă un aspect particular al legitimității actelor juridice ale autorităților publice. Astfel, un act juridic legitim este un act juridic legal, emis în sfera marjei de apreciere recunoscută autorităților publice, care nu generează discriminări, privilegii sau restrângeri nejustificate ale drepturilor subiective și este adecvat situației de fapt care îl determină și scopului legii. Legitimitatea face distincția dintre puterea discreționară recunoscută autorităților statului, iar pe de altă parte, excesul de putere.

Nu toate actele juridice care îndeplinesc condițiile de legalitate sunt și legitime. Un act juridic care respectă condițiile formale de legalitate, dar care generează discriminări sau privilegii sau restrânge nejustificat exercitarea unor drepturi subiective sau nu este adecvat situației de fapt ori scopului urmărit de lege, este un act juridic nelegitim. Legitimitatea, ca trăsătură a actelor juridice ale autorităților administrației publice trebuie înțeleasă și aplicată în raport cu principiul supremației Constituției.

Puterea discreţionară şi excesul de putere

Antonie Iorgovan afirma că o problemă de esență a statului de drept este aceea de a răspunde întrebării: “unde se termină puterea discreționară și unde începe abuzul de drept, unde se termină comportamentul legal al administrației, concretizat prin dreptul acesteia de apreciere și unde începe încălcarea unui drept subiectiv sau interes legitim al cetățeanului?“⁶

Abordând aceeași problemă, Leon Duguit în anul 1900 realizează o interesantă distincție între “puterile normale și puterile excepționale” conferite administrației de către constituție și legi, iar pe de altă parte situațiile în care autoritățile statului acționează în afara cadrului normativ. Aceste din urmă situații, autorul le împarte în trei categorii:

1) excesul de putere (atunci când autoritățile statului depășesc limitele împuternicirilor legale);

2) deturnarea puterii (atunci când autoritatea statului îndeplinește un act care intră în competența sa urmărind alt scop decât cel prescris de lege);

3) abuzul de putere (atunci când autoritățile statului acționează în afara competențelor lor, dar prin acte care nu au caracter juridic).⁷

Prin urmare, aplicarea și respectarea principiului legalității în activitatea autorităților statului este o problemă complexă deoarece exercitarea funcțiilor statale, presupune și puterea discreționară cu care organele statului sunt investite, sau altfel spus “dreptul de apreciere” al autorităților privind momentul adoptării și conținutul măsurilor dispuse. Ceea ce este important de subliniat este faptul că puterea discreționară nu poate fi opusă principiului legalității, ca dimensiune a statului de drept.

În doctrina administrativă, care studiază cu precădere problematica puterii discreționare, s-a subliniat că oportunitatea actelor administrative nu poate fi opusă legalității acestora, iar condițiile de legalitate pot fi împărțite în: condiții generale de legalitate și respectiv condiții specifice de legalitate pe considerente de oportunitate.⁸ În consecință, legalitatea este corolarul condițiilor de valabilitate, iar oportunitatea este o cerință (o dimensiune) a legalității.⁹ Totuși, dreptul de apreciere nu este recunoscut autorităților statului în exercitarea tuturor atribuțiilor pe care le au. Trebuie reținută diferența dintre competența legată a autorităților statale care există atunci când legea impune acestora un anumit comportament decizional strict, iar pe de altă parte competența discreționară, situație în care autoritățile statale pot alege mijloacele pentru atingerea unui scop legitim sau în general, atunci când organul statal poate alege între mai multe decizii, în limitele legii și a competenței sale. Reținem definiția propusă în literatura de specialitate puterii discreționare: “este marja de libertate lăsată la libera apreciere a unui autorități, astfel ca, în vederea atingerii scopului indicat de legiuitor, să poată recurge la orice mijloc de acțiune în limitele competenței sale.”¹⁰

Deși problematica puterii discreționare este studiată cu precădere de dreptul administrativ, dreptul de apreciere în exercitarea unor atribuții reprezintă o realitate întâlnită în activitatea tuturor autorităților statului.¹¹ Parlamentul, ca organ reprezentativ suprem și unica autoritate legiuitoare, dispune de cele mai largi limite pentru a-și manifesta puterea discreționară, care se identifică din însăși caracterizarea actului legislativ. Încă din perioada interbelică I.V. Gruia sublinia: “Necesitatea de a legifera într-o anumită materie, alegerea momentului legiferării, alegerea momentului de punere în aplicare a legii, prin fixarea de către legiuitor a datei de aplicațiune a legii, revizuirea legislațiilor anterioare, care nu pot îngrădi și obliga activitatea Parlamentului viitor, restrângerea activităților sociale de la libera și necontrolata lor desfășurare și supunerea lor normelor și sancțiunilor legii, cuprinsul actului legislativ etc., dovedesc suverana și discreționara apreciere a funcțiunii organului legislativ.”¹²

Aceste considerente sunt valabile și astăzi, deoarece orice parlament are libertatea de a-și exercita atribuțiile aproape nelimitat. Limita juridică a acestei libertăți este conturată doar de principiile constituționale aplicabile activității legislative și mecanismul de control al constituționalității legilor.

Puterea discreționară există și în activitatea instanțelor judecătorești. Judecătorul este obligat să hotărască numai atunci când este sesizat, în limita sesizării. Dincolo de aceasta se manifestă dreptul de apreciere suveran al faptelor, dreptul de a interpreta legea, dreptul de a fixa o pedeapsă minimă sau una maximă, de a acorda sau nu circumstanțe atenuante, de a stabili cuantumul despăgubirilor etc. Exercitarea acestor competențe nu înseamnă altceva decât putere discreționară.

Depășirea limitelor puterii discreționare semnifică încălcarea principiului legalității sau ceea ce în legislație, doctrină și jurisprudență se numește a fi “exces de putere”.Excesul de putere în activitatea organelor statului este echivalent cu abuzul de drept, deoarece semnifică exercitarea unei competențe legale fără să existe o motivare rezonabilă sau fără să existe un raport adecvat între măsura dispusă, situația de fapt și scopul legitim urmărit.

Problematica excesului de putere formează cu precădere obiectul doctrinei legislației și jurisprudenței administrative. Astfel, jurisprudența instanțelor de contencios administrativ din alte state a delimitat libertatea de decizie a administrației de excesul de putere. Consiliul de Stat francez folosește conceptul de “eroare manifestă de apreciere”, pentru a desemna situațiile în care administrația depășește, prin actele juridice adoptate, puterea discreționară. Instanțele administrative germane pot anula actele administrative pentru exces de putere sau pentru “uzul greșit al puterii”. În astfel de situații actele juridice ale administrației au aparența de legalitate, deoarece sunt adoptate în limitele competenței stabilite de lege, însă excesul de putere constă în faptul că actele administrative sunt contrare scopului legii.

Legea contenciosului administrativ român¹³ folosește conceptul de “exces de putere al autorităților administrative”, pe care îl definește ca fiind:”exercitarea dreptului de apreciere aparținând autorităților administrației publice, prin încălcarea drepturilor și libertăților fundamentale ale cetățenilor prevăzute de Constituție sau de lege” (art.2, alin.1, lit.m). Pentru prima dată legiuitorul român folosește și definește conceptul de exces de putere și totodată recunoaște competența instanțelor de contencios administrativ de a sancționa depășirea limitelor puterii discreționare prin acte administrative.

Situațiile excepționale reprezintă un caz particular în care autoritățile statului, și în special cele administrative, își pot exercita puterea discreționară, existând evident pericolul excesului de putere. În doctrină nu există o opinie unanimă privind semnificația juridică a situațiilor excepționale. Astfel, în doctrina franceză mai veche, puterea discreționară este considerată a fi libertatea de decizie a administrației în cadrul admis de lege, iar oportunitatea evocă o acțiune de fapt a administrației publice, în situații excepționale, acțiune necesară (deci oportună) dar contrară legii.¹⁴ Jean Rivero consideră că prin situații excepționale se înțeleg anumite împrejurări de fapt care au un dublu efect: suspendarea aplicării regimului juridic ordinar și declanșarea aplicării unei legislații particulare căreia judecătorul îi definește exigențele. Un alt autor identifică trei elemente caracteristice pentru situațiile excepționale:

1) existența unor situații anormale și exorbitante sau a unor evenimente grave și neprevăzute;

2) imposibilitatea sau dificultatea de a acționa în conformitate cu reglementările firești;

3) necesitatea de a interveni rapid pentru a ocroti un interes considerabil, grav amenințat.¹⁵

Excesul de putere se poate manifesta în aceste împrejurări cel puțin prin trei aspecte:

a) aprecierea unei situații de fapt ca fiind un caz excepțional, deși nu are această semnificație (lipsa unei motivații obiective și rezonabilă);

b) măsurile dispuse de autoritățile statului competente, în virtutea puterii discreționare, să depășească ceea ce este necesar pentru ocrotirea interesului public grav amenințat;

c) dacă aceste măsuri limitează în mod excesiv, nejustificat, exercițiul drepturilor și libertăților fundamentale recunoscute constituțional.

Existența unor stări de criză – economice, sociale, politice sau constituționale – nu justifică excesul de putere. În acest sens profesorul Tudor Drăganu afirma: “ideea statului de drept cere ca ele (situațiile excepționale n.n.) să-și găsească reglementări adecvate în textul constituțiilor, ori de câte ori acestea au un caracter rigid. O asemenea reglementare constituțională este necesară să determine limitativ domeniile de raporturi sociale, în care transferul de competență de la parlament la guvern poate avea loc, să sublinieze caracterul lui temporar, prin stabilirea unor termene de aplicabilitate și să precizeze scopurile în vederea cărora el se efectuează.”¹⁶

Desigur, excesul de putere nu este un fenomen care se manifestă numai în practica organelor executive, putând fi întâlnit în activitatea parlamentului sau a instanțelor judecătorești.

Apreciem că puterea discreționară recunoscută autorităților statului este depășită, iar măsurile dispuse reprezintă exces de putere, ori de câte ori se constată existența următoarelor situații:

1. măsurile dispuse nu urmăresc un scop legitim;

2. deciziile autorităților publice nu sunt adecvate situației de fapt sau scopului legitim urmărit, în sensul că depășesc ceea ce este necesar pentru atingerea acestui scop;

3. nu există o justificare rațională a măsurilor dispuse, inclusiv în situațiile în care se stabilește un tratament juridic diferit pentru situații identice, sau un tratament juridic identic pentru situații diferite;

4. prin măsurile dispuse autoritățile statului limitează exercițiul unor drepturi și libertăți fundamentale, fără a exista o justificare rațională care să reprezinte, în special, existența unui raport adecvat între aceste măsuri, situația de fapt și scopul legitim urmărit.

Problema esențială pentru practician și teoretician este de a identifica criterii prin care să se stabilească limitele puterii discreționare a autorităților statului și diferențierea acesteia de excesul de putere, care trebuie sancționat. Desigur, există și problema utilizării acestor criterii în practica instanțelor judecătorești sau de contencios constituțional.

În legătură cu aceste aspecte, în literatura de specialitate s-a exprimat opinia potrivit căreia, “scopul legii va fi deci limita legală a dreptului de apreciere (a oportunității). Căci puterea discreționară nu însemnă o libertate în afara legii, ci una permisă de lege.”¹⁷Desigur, “scopul legii” reprezintă o condiție de legalitate sau, după caz, de constituționalitate a actelor juridice ale organelor statului și de aceea poate fi considerat un criteriu pentru a delimita puterea discreționară de excesul de putere.

Așa cum rezultă din jurisprudența unor instanțe internaționale și interne, în raport cu tema noastră de cercetare, scopul legii nu poate fi singurul criteriu pentru a delimita puterea discreționară (sinonimă cu marja de apreciere, termen utilizat de către C.E.D.O.), pentru că un act juridic al statului poate reprezenta exces de putere nu numai în situația în care măsurile adoptate nu urmăresc un scop legitim, dar și în ipoteza în care măsurile dispuse nu sunt adecvate scopului legii și nu sunt necesare în raport cu situația de fapt și scopul legitim urmărit.

Adecvarea măsurilor dispuse de autoritățile statului la scopurile legitime urmărite reprezintă un aspect particular al principiului proporționalității. Semnificativă este opinia exprimată de Antonie Iorgovan, care consideră că limitele puterii discreționare sunt stabilite de: “regulile pozitive scrise, principiile generale de drept înscrise, principiul egalității, principiul neretroactivității actelor administrative, dreptul la apărare și principiul contradictorialității, principiul proporționalității” (s.n.).¹⁸

Prin urmare, principiul proporționalității este un criteriu esențial care permite delimitarea puterii discreționare de excesul de putere în activitatea autorităților statului.

Acest principiu, este consacrat explicit sau implicit, în instrumente juridice internaționale,¹⁹ sau de majoritatea constituțiilor țărilor democratice ²⁰. Constituția României reglementează expres acest principiu în art.53 , dar există și alte dispoziții constituționale care îl implică. În dreptul constituțional, principiul proporționalității își găsește aplicarea în special în domeniul protecției drepturilor și libertăților fundamentale ale omului. Este considerat ca un criteriu eficient de apreciere a legitimității intervenției autorităților statale în situația limitării exercițiului unor drepturi. Mai mult, chiar dacă principiul proporționalității nu este consacrat expres în constituția unui stat, doctrina și jurisprudența îl consideră ca făcând parte din noțiunea de stat de drept.²¹Acest principiu este aplicat în mai multe ramuri de drept. Astfel, în dreptul administrativ este o limită a puterii discreționare, a autorităților publice și reprezintă un criteriu de exercitare a controlului jurisdicțional al actelor administrative discreționare.²² Aplicații ale principiului proporționalității există și în dreptul penal²³ sau în dreptul civil ²⁴.Principiul proporționalității este regăsit și în dreptul comunitar, în sensul că legalitatea regulilor comunitare este supusă condiției ca mijloacele folosite să fie corespunzătoare obiectivului urmărit și să nu depășească ceea ce este necesar pentru a atinge acest obiectiv.

Jurisprudența are un rol important în analiza principiului proporționalității, aplicat în cazuri concrete. Astfel, în jurisprudența Curții Europene a Drepturilor Omului, proporționalitatea este concepută ca un raport just, echitabil, între situația de fapt, mijloacele de restrângere a exercițiului unor drepturi și scopul legitim urmărit sau ca un raport echitabil între interesul individual și interesul public. Proporționalitatea este un criteriu care determină legitimitatea imixtiunilor statelor contractante în exercitarea drepturilor protejate de Convenție. În același sens, Curtea Constituțională a României, prin mai multe decizii a stabilit că proporționalitatea este un principiu constituțional ²⁵. Instanța noastră constituțională a afirmat necesitatea stabilirii unor criterii obiective, prin lege, pentru principiul proporționalității: „este necesar ca legislativul să instituie criterii obiective care să reflecte exigențele principiului proporționalității”²⁶.

Prin urmare, principiul proporționalității se impune din ce în ce mai mult ca un principiu universal, consacrat de majoritatea sistemelor de drept contemporane, regăsit explicit sau implicit în norme constituționale și recunoscut de jurisdicțiile naționale și internaționale²⁷.

Proporționalitatea nu este numai o chestiune de fapt, ci reprezintă un principiu al dreptului, inclusiv al dreptului constituțional, iar instanțele judecătorești de drept comun, de contencios administrativ sau Curtea Constituțională îl pot invoca pentru a sancționa excesul de putere. Instanța noastră constituțională poate invoca explicit criteriul proporționalității, numai în condițiile prevăzute de dispozițiile art.53, alin.(2) din Constituție, Prin urmare, nu există posibilitatea sancționării excesului de putere a legislativului, folosind criteriul proporționalității, și în alte situații, în special în cazurile în care, prin măsurile dispuse legiuitorul depășește ceea ce este necesar atingerii unui scop legitim.

Referitor la jurisprudența în materie a unor instanțe din alte state este semnificativ de amintit, Consiliul de Stat francez care a stabilit încă din anul 1950 că recursul pentru exces de putere trebuie să fie considerat ca fiind recursul deschis chiar și în lipsa unui text legal, prin invocarea principiilor generale de drept, inclusiv a principiului proporționalității.²⁸

Pornind de la constatarea că proporționalitatea este un principiu general al dreptului, instanțele judecătorești îl pot invoca, chiar dacă nu este consacrat explicit într-un text legal, pentru că, “încălcarea principiului proporționalității nu este altceva decât depășirea libertății de acțiune lăsată la dispoziția autorității și în ultimă instanță, exces de putere."²⁹ În literatura de specialitatea au fost identificate trei nivele de control jurisdicțional al actelor administrative:

“a) controlul minim al regulilor de procedură (formă);

b) controlul normal al aprecierii juridice a faptelor ;

c) controlul maximal, când judecătorul se pronunță asupra necesității și proporționalității măsurilor administrative.”³⁰

Controlul maximal, de care face vorbire autorul citat, reprezintă corelația dintre legalitate și oportunitate, altfel spus, dintre exigențele principiul legalității și a dreptului de apreciere al autorităților publice, proporționalitatea neputând fi considerată ca un criteriu de supra legalitate, ci ca un principiu de drept a cărui principală finalitate o constituie delimitarea dintre puterea discreționară și excesul de putere în activitatea autorităților publice.

Am arătat anterior că principiul proporționalității poate fi identificat implicit în mai multe dispoziții din Constituția României. Ne întrebăm dacă instanța noastră de control constituțional ar putea invoca proporționalitatea, în situațiile în care acest principiu rezultă implicit din dispozițiile constituționale, ca principiu general al dreptului. Considerăm că răspunsul este afirmativ, deși încercările în acest domeniu sunt încă timide, probabil și datorită inexistenței unei teorii moderne a principiului proporționalității în drept, dar trebuie să remarcăm că există deja situații în care Curtea Constituțională a utilizat un “raționament de proporționalitate” ca instrument de interpretare a corelației dintre dispozițiile legale contestate iar pe de altă parte dispozițiile constituționale, și în situațiile în care proporționalitatea, ca principiu nu este exprimată expres de textele constituționale. Edificator în acest sens sunt două aspecte: invocarea în jurisprudența Curții Constituționale a jurisprudenței C.E.D.O., care, în materia restrângerii exercițiului unor drepturi, analizează și condiția de proporționalitate și al doilea aspect, utilizarea acestui principiu în situațiile în care se pune problema respectării principiului egalității.

Paradoxal, utilizarea criteriului proporționalității ar putea reprezenta un exces de putere, în lipsa unor elemente procedurale de determinare. Principalul pericol îl reprezintă în acest caz dimensiunea concretă a principiului. Totuși, utilizând criteriile procedurale cu semnificația rezultată din jurisprudența instanțelor internaționale, judecătorul român, inclusiv cel constituțional, poate să confere o dimensiune obiectivă proporționalității și să ofere o motivare rezonabilă atunci când utilizează acest principiu. Cu toate acestea, în jurisprudența instanței noastre constituționale, există puține decizii care analizează proporționalitatea ca principiu, chiar și atunci când se invocă dispozițiile art.53, alin.(2) din Constituție. Mai mult, jurisprudența instanțelor de drept comun sau de contencios administrativ din România nu cuprinde soluții pentru a sancționa excesul de putere folosind criteriul proporționalității. Actuala legea a contenciosului administrativ, care prevede expres sancționarea excesului de putere, va permite fără îndoială instanțelor judecătorești specializate în materie să aplice principiul proporționalității și să contribuie astfel la înțelegerea și explicarea lui.

De remarcat că în jurisprudența Curții Constituționale, deși nu este analizat conceptul de exces de putere, există situații în care principiul proporționalității este aplicat (sau un raționament de proporționalitate), tocmai pentru a se constata dacă dispozițiile cuprinse în legi sau în ordonanțe ale Guvernului, prin care se restrânge exercițiul unor drepturi, sunt adecvate scopului legitim și situației de fapt. Declararea ca neconstituțională a unei dispoziții normative pe considerentul nerespectării principiului proporționalității, aplicat în această materie, semnifică în esență sancționarea excesului de putere, manifestat în activitatea Parlamentului sau a Guvernului. Tot exces de putere, sancționat de Curtea Constituțională, folosind criteriul proporționalității, sunt și situațiile în care principiul egalității și nediscriminării este încălcat, dacă prin lege sau printr-o ordonanță de guvern se aplică un tratament diferențiat unor cazuri egale, fără să existe o justificare rezonabilă sau dacă există o disproporție între scopul urmărit prin tratamentul inegal și mijloacele folosite.

Două sunt finalitățile mai importante ale principiului constituțional al proporționalității: controlul și limitarea puterii discreționare a autorităților publice și respectiv garantarea drepturilor și libertăților fundamentale în situațiile în care exercitarea lor ar putea fi condiționată sau restrânsă. Proporționalitatea este un principiu constituțional, dar în multe cazuri nu există o consacrare normativă explicită, ci principiul este dedus prin diferite metode de interpretare din textele normative. Această situație creează unele dificultăți în aplicarea principiului proporționalității.

Mai trebuie subliniată și importanța acestui principiu ca și criteriu de legitimitate a exercitării puterii statale, în limitele marjei de apreciere, conform competențelor constituționale și legale.

Despre dictatură în democraţie

Distincția dintre puterea discreționara și excesul de putere în activitatea autorităților statului este importantă pentru realitatea și efectivitatea unei democrații reprezentative și parlamentare . În opinia noastră excesul de putere corespunde unor forme de dictatură ce se pot manifesta chiar și într-o societate democratică.

Doctrina, în majoritatea ei, relevă contradicția insurmontabilă care există între regimurile politice democratice și cele dictatoriale, sau mai simplu, între dictatură și democrație.

Dictatura înseamnă centralizarea și concentrarea puterii, negarea pluralismului în toate formele sale, puterea absolută sau discreționară a guvernaților, constrângerea și limitarea excesivă a libertăților individuale, separația rigidă a guvernanților de guvernați, inexistența sau existența formală a garanțiilor constituționale privind drepturile omului, inexistența sau caracterul fictiv, formal a unor principii esențiale pentru organizarea statală a societății cum este de exemplu principiul supremației legii și al constituției. Pentru o exprimare sintetică, dictatura reprezintă anularea, desființarea sau în cel mai bun caz minimalizarea individualității a singularului, a diversității și afirmarea unității ca generalitate abstractă și constrângătoare.

Spre deosebire democrația este asociată cu ideea de stat de drept, axat pe principiul devenit real și aplicabil al supremației legii și constituției. Centralizarea și concentrarea puterii este înlocuită, ca modalitate de organizare a puterilor statului ,cu principiul separației și echilibrului acestora. Pluralismul, în toate formele sale este instituționalizat și garantat. Libertățile individuale sunt de asemenea, consacrate și garantate, exercitarea acestora fiind guvernată de regula potrivit căreia: limita oricărei libertăți individuale o reprezintă necesitatea de a respecta libertățile similare ale altora. Legitimitatea puterii statale implică distincția dintre ființa sau esența puterii iar pe de altă parte, exercitarea ei. Într-un regim democratic nu este necesar a se demonstra legitimitatea puterii ca atare, deoarece axioma potrivit căreia „ titularul puterii este poporul sau națiunea”, nu necesită demonstrație, fiind o premisă pentru întreaga construcție politică și juridică a societății organizate statal. În schimb, orice regim democratic trebuie să găsească mijloacele prin care exercitarea puterii, sau altfel spus, fenomenalitatea puterii să fie legitimată și legitimă. O astfel de legitimitate se realizează atunci când între esență (puterea ca atare deținută de popor) și formele de exercitare (fenomenul puterii) nu există contradicții ireconciliabile . Legitimitatea exercitării puterii în cazul regimurilor politice democratice semnifică reflectarea esenței puterii în fenomenalitatea ei, respectiv în modul de organizare și exercitare. Prin urmare, în cazul democrației există întotdeauna o distincție conceptuală, dar și reală între legitimitatea esenței puterii ce nu necesită demonstrație, ea rezultând ca atare din simpla proclamare a principiului că puterea are ca titular poporul, iar pe de altă parte, legitimitatea fenomenală a organizării și exercitării puterii care nu este un „dat” ci o construcție, în primul rând constituțională, realizată în formele concrete de organizare instituțională și de exercitare a autorității statului. Legitimitatea organizării și exercitării puterii este exterioară fenomenalității puterii, în sensul că nu fenomenalitatea este izvorul legitimității ei, ci aceasta este construită în cadrul unui raport al cărui conținut este corespondența dintre esența puterii și formele de manifestare.

Puterea, în esența sa, poate fi considerată „ un lucru în sine”, în sens kantian, deoarece cunoașterea deplină a esenței nu va fi niciodată posibilă. Realitatea puterii statale considerată în raportul dintre esență și fenomen relevă și un alt aspect: fenomenalitatea puterii nu va putea niciodată să corespundă pe deplin esenței puterii. Obiect al cunoașterii pentru științele juridice sau politice îl formează fenomenul puterii și nu esența acesteia. De aceea, legitimitatea manifestărilor fenomenale ale puterii reprezintă un ideal de care formele concrete ale organizării și exercitării puterii se apropie, fără însă a-l atinge vreodată.

Legitimitatea fenomenalității puterii constă printre altele și în realizarea principiului reprezentării. Acest principiu evidențiază foarte bine distincția dintre ființa sau esența puterii iar pe de altă parte fenomenul puterii. Titularul puterii nu o poate exercita direct, decât în situații excepționale. Esența nu este și manifestarea puterii. Exercițiul puterii reflectă ființa puterii fără însă a o cuprinde. Astfel, instituțiile statului exercită puterea fără a o deține, prin urmare, au nevoie de recunoașterea legitimității actelor de putere, fapt conferit în principal prin aplicarea principiului reprezentării.

Puterea și fenomenalitatea ei sunt fără îndoială un loc central al democrației. Dacă legitimitatea fenomenală a puterii este un ideal de care formele concrete de realizare instituțională prin principiul reprezentării se pot apropia, rezultă atunci că democrația, în esența ei este tot un ideal în raport de care realitatea socială și politică se construiește și se manifestă, fără însă ca idealul democratic să coincidă cu realitatea socială și politică. Este relevantă în acest sens afirmația profesorului Ion Deleanu: „Democrația este o formă de perfecțiune morală. Ea dimensionează atât organizarea cât și funcționarea puterii pentru a o umaniza, cât și modul de viață al cetățenilor pentru a-l modela”.

Se impune a face deosebire între democrația ideală care este o construcție pur speculativă bazată pe posibila coincidență dintre esența și fenomenalitatea puterii, dar și pe un imperativ etic care ar însemna unitatea de voință dintre individ și societate, iar pe de altă parte, democrația reală, caracterizată prin dihotomia contradictorie dintre esența și fenomenalitatea puterii, dintre individ și societate. Democrația reală are forme concrete, multiple de manifestare, (cum ar fi forma de „ democrație parlamentară sau reprezentativă”), nu este un dat imuabil ci se află într-un continuu proces evolutiv care, în considerarea progresului istoric are ca finalitate, niciodată posibil a fi realizată, democrația ideală. Ştiința dreptului are ca obiect de studiu democrația reală sau mai precis formele ei de manifestare și de realizare ale acesteia. Paradoxal totuși, legitimitatea oricărei forme a democrației reale este conferită de valorile și principiile democrației ideale, aceasta din urmă formând obiectul de studiu cu precădere al metafizicii.

Spre deosebire de dictatură, democrația presupune reabilitarea individualului, a particularului, care nu mai este absorbit și dizolvat în generalul abstract social sau al puterii concentrate. În democrație individualul are valoare ontologică și se manifestă în coexistență existențială cu generalul social. Altfel spus, individualul are semnificația și puterea generalului, acesta din urmă fiind legitim, tocmai prin faptul că recunoaște individualului dimensiunea existențială și ontologică. Puterea, chiar și în manifestările sale concrete este expresia generalului ca atare, reflectat de exemplu în noțiunea de „interes public”. Într-o societate democratică legitimitatea actului de putere nu constă în reflectarea propriei sale generalități (a interesului public) ci, în respectarea individualității a diversității în toate formele specifice pluralismului existențial. În termeni constituționali, acest aspect evocă raportul dintre „majoritate și opoziție”.

Problematica democrației nu poate fi redusă la fenomenul puterii așa cum pare să rezulte din definiția constituțională a democrației pe care o întâlnim în art.2 al Constituției Republicii Franceze: „ guvernarea poporului prin popor și pentru popor”. Esența democrației, în opinia noastră, îl constituie formele și conținutul raportului concret dintre societate și individ. Raportul exprimă o contradicție unilaterală, deoarece societatea poate contrazice individul ( particularul și diversitatea), ceea ce este propriu dictaturii, dar individualul nu contrazice societatea, situație specifică democrației. Mai mult, raportul dialectic dintre individ și societate specific democrației este unul afirmativ, necuprinzând o negație așa cum, susținea Hegel. Este propriu democrației ca societatea să afirme individul (individualitatea și diversitatea), nu să îl nege, prin urmare, să consacre și să garanteze individualitatea și diversitatea. Orice analiză mai amplă a fenomenului democrației implică referiri și la conceptele de civilizație și cultură, la raporturile dintre civilizație, societate și individ.

În opinia noastră între dictatură și democrație este evident o contradicție, dar una unilaterală: dictatura este în contradicție și exclude democrația, însă democrația nu exclude formele de dictatură. Spațiul și obiectul acestui studiu nu ne permit o analiză mai amplă a acestei interesante probleme. Totuși, menționăm că în doctrină se fac referiri la forme de dictatură ce pot caracteriza orice regim democratic: dictatura parlamentului, dictatura maselor sau dictatura majorităților. În toate aceste situații ale realității democratice, contradicțiile afirmative mai sus evidențiate devin negative ( majoritatea excluse sau ignoră minoritatea). În consecință, se ajunge la exercitarea autorității în forme discreționare, fapt care evident contrazice în mod esențial valorile democrației ideale.

John Stuart Mill, în lucrarea sa „ Civilizition”, publicată în 1836 considera că civilizația este contrară stării de natură sau barbariei. Un popor este civilizat când condițiile sociale în care trăiește conferă suficiente garanții de siguranță, astfel încât pacea socială să fie o realitate. Între consecințele creșterii civilizației cea mai pregnantă, este în opinia filosofului faptul că puterea are tendința de a trece de la indivizi și de la micile colectivități, la mase. Importanța maselor crește pe când a indivizilor scade. Odată cu descreșterea rolului individului, descrește și puterea credințelor individuale, iar opinia publică dobândește supremația. În acest context ideatic Stuart Mill sublinia că „dezavantajele democrației constau tocmai în această tiranie exercitată de mase, de majorități, de opinia publică. De aceea, organizarea politică a guvernării reprezentative trebuie să conțină toate garanțiile de apărare a individului contra tiraniei maselor. Între alte măsuri, Stuart Mill preconiza reprezentarea minorităților de opinii în parlament.

Constatările marelui filosof sunt, în opinia noastră, pe deplin valabile și pentru formele contemporane ale democrației reale sau reprezentative. De aceea concretizarea principiului reprezentării în unul din tipurile de sistem electoral trebuie să permită pe cât posibil, diminuarea sau chiar eliminarea formelor de dictatură într-o democrație reală prin punerea în valoare a individualităților, a minorităților politice sau de altă natură. În acest fel, progresul unei societăți democratice redevine unul echilibrat, bazat pe o contradicție unilaterală afirmativă în care masele afirmă și nu neagă individul, iar majoritățile afirmă minoritățile. Astfel, celebrul principiul parlamentar „minoritățile se exprimă iar majoritatea decide” ar trebui să devină: legitimitatea deciziei este dată de reprezentativitatea și puterea de exprimare a minorităților.

Aplicarea acestui principiu ar limita excesul de putere al majorității parlamentare

Pentru că orice democrație reală ce inevitabil se construiește pe principiile reprezentării sau al reprezentativității, cum sublinia profesorul Ioan Alexandru, sistemul electoral al reprezentării proporționale nu este infailibil, dar în opinia noastră generează posibilitatea atenuării formelor de dictatură într-o democrație reală, cerință necesară pentru echilibrul și progresul social. Subliniind caracterul fictiv al reprezentării, profesorul Ioan Alexandru afirma cu deplin temei „putem susține cel mult că noțiunea de reprezentare tinde să dispară în favoarea celei de reprezentativitate – o noțiune de natură nejuridică, dar benefică din perspectiva criteriilor democrației directe”. Apreciem că reprezentativitatea este în același timp și o valoare specifică unei democrații reale, un aspect particular al principiului proporționalității.

Unul dintre cele mai importante principii ale democrației constituționale este principiul reprezentării. Montesquieu spunea că poporul, care deține puterea supremă, trebuie să facă el însuși tot ceea ce poate îndeplini bine, iar ceea ce nu poate îndeplini bine trebuie să facă prin împuterniciții săi, pe care să-i desemneze el însuși. În esența sa, principiul reprezentării s-a format ca o modalitate practică prin care poporul participă indirect la dezbaterea și adoptarea unor decizii de interes general. Acest principiu stă la baza instituirii și funcționării organelor reprezentative, în primul rând a celor legislative, în toate țările democratice.

Mecanismul prin care se realizează reprezentarea, este sistemul electoral. Problema fundamentală este de a ști cum trebuie să se procedeze cât mai eficient, pentru ca autoritățile reprezentative să exprime cât mai bine, atât configurația social politică a poporului cât și tehnicismul și pragmatismul guvernării. Formarea autorităților reprezentative trebuie să răspundă la două exigențe majore: implicarea partidelor în sistemul social-politic și constituțional, exprimarea configurației politice la nivelul structurilor constituționale, ca modalitate esențială de realizare a pluralismului și democrației În regimurile constituționale democratice se practică două tipuri de bază de sisteme electorale: sistemul majoritar și sistemul reprezentării proporționale, acesta din urmă fiind o aplicare a principiului proporționalității.

Reprezentarea proporțională este definită ca fiind sistemul care permite exprimarea în parlament a poporului (a corpului social, a electoratului) în raport cu multitudinea dimensiunilor și aptitudinilor sale, cu precădere politice. Ea permite prin definiție, reprezentarea în parlament atât a majorității cât și a minorități, deci a diversității sociale ca stare normală și frecventă. În literatura de specialitate se apreciază că reprezentarea proporțională corespunde cel mai bine intereselor istorico-politice ale diferitelor forțe social-politice. Are avantajul că formează un raport just între procentul voturilor obținute și al mandatelor parlamentare atribuite: “realizează o justiție în reprezentare (justiție electorală)”. Reprezentarea proporțională permite atribuirea fiecărui partid a unui număr de mandate proporțional cu voturile obținute. Acest sistem electoral presupune scrutinul de listă, organizat într-un singur tur, fapt ce are drept consecință atribuirea mandatelor atât majorității cât și minorității. Principiul proporționalității este aplicat în acest caz în forma sa strictă, cantitativă, ca raport matematic între voturile exprimate și mandatele repartizate. Există un raport direct proporțional între locurile parlamentare pe care le ocupă un partid politic sau o formațiune politică și voturile pe care electoratul i le-a atribuit.

Avantajele și dezavantajele sistemului electoral al reprezentării proporționale au fost analizate în doctrină. Din perspectiva analizei noastre trebuie subliniate următoarele avantaje ale sistemului reprezentării proporționale: permite reprezentarea în parlament a tuturor opiniilor și intereselor în raport direct proporțional cu opțiunile electoratului; permite reprezentarea minorităților și instituționalizarea unei reguli a pluralismului și democrației minoritare. Minoritatea are posibilitatea reală de a se exprima, iar majoritatea de a decide; are avantajul că formează un raport just între procentul voturilor obținute și al mandatelor parlamentare atribuite.

Aplicarea strictă, cantitativă, în sens matematic, a principiului proporționalității poate fi distorsionată în ipoteza în care, prin lege, se prevede un prag minim de voturi pentru ca un partid sau o formațiune politică să poată obține locuri în Parlament. Pragul electoral este instituit de legea nr.373/2004 și reprezintă “numărul minim necesar de voturi valabil exprimate pentru reprezentarea parlamentară.”Aplicarea în sens cantitativ, matematic, a principiului proporționalității în dreptul electoral, poate să aibă ca și consecință reprezentarea în Parlament a unor minorități social-politice nesemnificative din punct de vedere politic, ceea ce ar crea un parlament mult prea eterogen, existând riscul unor blocaje în activitatea legislativului, mai ales prin imposibilitatea formării majorității necesare pentru a decide. Existența unui prag electoral face ca partidele și formațiunile politice, cu un număr mai mic decât procentul minim, să nu primească nici un mandat “deși s-ar putea ca ele să aibă personalități de prestigiu, avantajându-se însă partidele ale căror platforme sunt mai larg receptate de către electorat Cu toate acestea, suntem de acord cu opinia exprimată în doctrină. “Pragul electoral poate fi considerat un alt corectiv al efectelor considerate mult prea brutale ale sistemului electoral de reprezentare proporțională, de o altă natură decât candidaturile independente, prin care se încearcă corijarea unor efecte nedorite, mai ales în plan politic (Elene Simina Tănăsescu). În sensul celor de mai sus, Curtea Constituțională a considerat că instituirea unui prag electoral este justificată, și prin urmare nu aduce atingere principiului proporționalității aplicat în această materie: “Procesul electoral, în ansamblul său, nu este numai un mijloc care să permită exercitarea drepturilor individuale ale cetățenilor consacrate de Constituție. El reprezintă, de asemenea, dincolo de expresia acestor drepturi subiective un mijloc pentru a dota instituțiile unui stat democratic cu o capacitate coerentă de expresie și pentru a face posibilă organizarea unor centre de decizie politică eficiente și în măsură să exprime o orientare generală, nefragmentară a activității de stat. (Decizia nr 2/1992,publicată în M.Of. nr. 15/1992) .În consecință, instituirea unui prag minim electoral are ca obiectiv aplicarea principiului reprezentării proporționale, în așa fel încât esența acestuia – reflectarea în corpurile legiuitoare a tendințelor și opțiunilor politice ale națiunii – să nu intre în contradicție cu necesitatea alcătuirii unei instituții reprezentative care să corespundă dezideratelor subliniate mai sus.

Exemple de exces de putere în activitatea guvernului

Posibile soluţii constituţionale

Față de politicianismul excesiv și acte ce reprezintă un vădit exces de putere al executivului contrare spiritului și chiar literei Constituției, cu consecința încălcării unor drepturi și libertăți fundamentale, manifestate pe parcursul ultimelor două decenii de democrație originară în România, apreciem că demersul științific și nu numai în materia revizuirii Legii fundamentale trebuie orientat spre a găsii soluții de garantare a valorilor statului de drept, de limitare a încălcării dispozițiilor constituționale în scopul unor interese particulare și pentru evitarea excesului de putere din partea autorităților statului.

1. Dispozițiile art. 114, alin.1 din actuala redactare prevăd: „Guvernul își poate angaja răspunderea în fața Camerei Deputaților și a Senatului în ședință comună asupra unui program a unei declarații de politică generală sau a unui proiect de lege.”

Angajarea răspunderii Guvernului are un caracter politic și este un mijloc procedural prin care se evită fenomenul de „disociere a majorităților”³¹ în situația în care în Parlament nu s-a putut întruni majoritatea necesară pentru a se adopta o anumită măsură inițiată de Guvern. Pentru a determina forul legislativ să adopte măsura guvernul, prin procedura asumării răspunderii condiționează continuarea activității sale solicitând un vot de încredere. Acest procedeu constituțional garantează că majoritatea cerută pentru demiterea guvernului, în cazul depunerii unei moțiuni de cenzură să coincidă cu aceea pentru respingerea legii, programului sau declarației politice de care guvernul își leagă existența sa.

Adaptarea legilor ca urmare a angajării răspunderii politice a Guvernului are ca importantă consecință absența oricăror discuții sau deliberări parlamentare asupra proiectului de lege. În cazul în care Guvernul este sprijinit de o majoritate confortabilă în Parlament, prin această procedură poate obține adoptarea legilor prin „ocolirea Parlamentului”, ceea ce poate avea consecințe negative privind respectarea principiului separației puterilor în stat dar și în privința rolului Parlamentului așa cum este definit de art.61 din Constituție.

În consecință, recurgerea la această procedură constituțională de către Guvern pentru adoptarea unei legi, trebuie să aibă un caracter excepțional, justificat de o situație politică și un imperativ social bine conturate.

Acest aspect deosebit de important pentru respectarea principiilor democratice ale statului de drept de către Guvern a fost bine evidențiat de Curtea Constituțională a României: „La această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă in extremus, atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obișnuită sau în procedură de urgență nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura curentă sau de urgență”³².

Practica politică a Guvernului din ultimii ani este contrară acestor reguli și principii. Executivul a recurs în mod frecvent la asumarea răspunderii nu numai pentru o singură lege ,ci și pentru pachete de legi fără o justificare în sensul celor arătate de Curtea Constituțională .

Politicianismul guvernului clar exprimat prin frecvența mare a recurgerii la această procedură constituțională aduce atingere gravă principiului pluralismului politic care este o valoare importantă a sistemului de drept consacrat de dispozițiile art.1, alin.(3) din Constituție dar și principiului dreptului parlamentar care arată că „opoziția se exprimă și majoritatea decide”³³„A nega dreptul opoziției de a se exprima este sinonim cu negarea pluralismului politic care, potrivit art.1, alin.(3) din Constituție constituie o valoare supremă și este garantat… principiul „majoritatea decide, opoziția se exprimă” presupune ca în toată organizarea și funcționarea Camerelor Parlamentului să se asigure, pe de o parte ca majoritatea să nu fie obstrucționată îndeosebi în desfășurarea procedurii parlamentare, iar, pe de altă parte ca majoritatea să decidă numai după ce opoziția s-a exprimat”³⁴.

Cenzura Curții Constituționale nu s-a dovedit suficientă și eficientă pentru a determina Guvernul să respecte aceste valori ale statului de drept.

În contextul acestor argumente propunem ca în perspectiva unei revizuiri a Legii fundamentale să se limiteze dreptul Guvernului de a recurge la angajarea răspunderii sale pentru un singur proiect de lege într-o sesiune parlamentară.

2. Toate guvernele postdecembriste au recurs masiv la practica ordonanțelor de

urgență, fapt amplu criticat în literatura de specialitate. Condițiile și interdicțiile introduse prin Legea de revizuire din 2003 privind regimul constituțional al ordonanțelor de urgență, se dovedesc în practică insuficiente pentru a limita această practică a executivului iar controlul Curții Constituționale s-a dovedit de asemenea insuficient și chiar neeficient. Consecința unei astfel de practici este încălcarea rolului Parlamentului ca „unica autoritate legiuitoare a țării” (art. 61 din Constituție) și crearea unui dezechilibru între executiv și legislativ prin accentuarea puterii discreționare a Guvernului care de multe ori s-a transformat în exces de putere.

Propunem, în perspectiva unei revizuiri a Legii fundamentale, ca art. 115 alin. 6 din Constituție să fie modificat în sensul de a se interzice adoptarea ordonanțelor de urgență în domeniul legilor organice. În acest fel se protejează un domeniu important de relații sociale considerate de legiuitorul constituțional ca esențiale pentru sistemul social și statal, de excesul de putere al executivului prin practica emiterii de ordonanțe de urgență.

3. În condițiile actuale caracterizate prin tendința executivului de a profita de

politicianismul evident și de a forța în mod nepermis și periculos limitele Constituției și ale constituționalismului democratic este necesar de a crea mecanisme de control ale activității executivului în măsură să garanteze în mod real supremația Constituției și principiile statului de drept.

În opinia noastră este necesar ca rolul Curții Constituționale de garant al Legii fundamentale să fie amplificat prin noi atribuții cu scopul de a limita excesul de putere al autorităților statului. Nu suntem de acord cu cele afirmate în literatura de specialitate că o posibilă ameliorare a justiției constituționale s-ar putea realiza prin reducerea atribuțiilor instanței de contencios constituțional³⁵ Este adevărat, Curtea Constituțională a pronunțat unele decizii discutabile sub aspectul respectării limitelor exercitării atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției ,prin asumarea rolului de legiuitor pozitiv.³⁶. Reducerea atribuțiilor instanței constituționale pentru acest motiv nu este o soluție cu fundament juridic. Desigur reducerea atribuțiilor unei autorități a statului are ca și consecință eliminarea riscului de exercitare defectuoasă a acelor atribuții. Nu în acest mod se realizează într-un stat de drept perfecționarea activității unei autorități a statului ,ci prin căutarea unor soluții juridice de realizare în condiții mai bune a atribuțiilor care se dovedesc a fi necesare sistemului statal și social.

În atribuțiile Curții Constituționale poate fi inclusă aceea de a se pronunța asupra constituționalității actelor administrative exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor de contencios administrativ. Această categorie de acte administrative, la care se referă art.126 alin.6 din Constituție și dispozițiile Legii nr. 544/2004 a contenciosului-administrativ sunt deosebit de importante pentru întregul sistem social și statal. Prin urmare este necesar un control de constituționalitate deoarece în lipsa acestuia puterea discreționară a autorității administrative emitente este nelimitată cu consecința posibilității restrângerii excesive a exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale sau a încălcării unor valori constituționale importante. Pentru aceleași argumente ar trebui ca instanța noastră constituțională să poată controla sub aspectul constituționalității și decretele Președintelui de instituire a procedurii referendumului.

Înalta Curte de Casație și Justiție are competența, potrivit art.414 Cod de procedură penală și art. 329,330 Cod de procedură civilă să adopte decizii în procedura recursului în interesul legii care sunt obligatorii pentru instanțe. În lipsa oricărui control de legalitate sau constituționalitate practica a demonstrat că în numeroase situații instanța supremă și-a depășit atribuția de a interpreta legea, și prin astfel de decizii a modificat sau completat acte normative comportându-se ca un veritabil legiuitor încălcând astfel principiul separației puterilor în stat³⁷. În aceste condiții, cu scopul de a evita excesul de putere al instanței supreme, considerăm că se impune a se atribui Curții Constituționale competența de a se pronunța asupra constituționalității deciziilor Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptate în procedura recursului în interesul legii.

4. Proporționalitatea este un principiu fundamental al dreptului consacrat explicit

în reglementări constituționale, legislative și instrumente juridice internaționale. Este bazat pe valorile dreptului rațional ale justiției și echității și exprimă existența unui raport echilibrat sau adecvat între acțiuni, situații, fenomene, fiind un criteriu pentru limitarea măsurilor dispuse de autoritățile statului la ceea ce este necesar pentru atingerea unui scop legitim, în acest fel fiind garantate drepturile fundamentale și evitat excesul de putere al autorităților statului. Proporționalitatea este un principiu de bază al dreptului Uniunii Europene fiind consacrat expres de dispozițiile art. 5 din Tratatul privind Uniunea Europeană³⁸.

Apreciem că reglementarea expresă a acestui principiu numai în conținutul dispozițiilor art.53 din Constituție, cu aplicare în domeniul restrângerii exercițiului unor drepturi este insuficient pentru a pune în valoare întreaga semnificație și importanța a principiului pentru statul de drept.

Este util ca la art. 1 din Constituție să se adauge un nou alineat care să prevadă că „Exercitarea puterii statale trebuie să fie proporțională și nediscriminatorie”. Această nouă reglementare constituțională s-ar constitui ca o veritabilă obligație constituțională pentru toate autoritățile statului, de a-și exercita atribuțiile în așa fel încât măsurile adoptate să se înscrie în limitele puterii discreționare recunoscute de lege. Totodată se creează posibilitatea pentru Curtea Constituțională de a sancționa pe calea controlului de constituționalitate al legilor și ordonanțelor excesul de putere în activitatea Parlamentului și a Guvernului, folosind drept criteriu principiul proporționalității.