Justiţia constituţională. Evoluţie şi perspective

I. Semnificații și trăsături ale justiției constituționale

Supremația Constituției ar rămâne o simplă chestiune teoretică dacă nu ar exista garanțiile adecvate. Incontestabil, justiția constituțională și forma ei particulară, controlul de constituționalitate al legilor, reprezintă principala garanție a supremației Constituției, așa cum de altfel se stipulează și în mod expres în Legea fundamentală a României.

Profesorul Ion Deleanu aprecia că „Justiția constituțională poate fi considerată, alături de multe altele, o paradigmă a acestui secol” [1]. Apariția și evoluția justiției constituționale este determinată de mai mulți factori, la care doctrina se referă, printre care menționăm:

• omul, în calitatea sa de cetățean, devine un reper axiologic cardinal al societății civile și politice, iar drepturile și libertățile fundamentale nu mai reprezintă un simplu discurs teoretic, ci o realitate normativă;
• se realizează o reconsiderare a democrației, în sensul că protecția minorității devine o cerință principală a statului de drept și, în același timp o contrapondere la principiul majorității;
• „suveranitatea parlamentară” este supusă supremației legii și, în special, a Constituției, prin urmare legea nu mai este un act infailibil al Parlamentului, ci condiționat de normele și valorile Constituției;
• nu în ultimul rând, reconsiderarea rolului și locului constituțiilor în sensul calificării lor, mai ales că „așezăminte fundamentale ale guvernaților și nu ale guvernanților, ca act dinamic, în continuare modelare, și ca act al societății” [2].

Termenul de „justiție constituțională” sau „jurisdicție constituțională” sunt controversate în literatura de specialitate, preferându-se mai ales acela de control de constituționalitate a legilor. Cu toate acestea, noțiunea de „justiție constituțională” apare în opera lui Kelsen sub forma „garanția jurisdicțională a Constituției” [3]. De asemenea, Eisenman o consideră ca fiind „acea formă de justiție sau mai exact de jurisdicție care privește legile constituționale”, fără de care Constituția nu ar fi decât „un program politic, obligatori numai moralmente”. Același autor face distincția dintre justiția constituțională și jurisdicția constituțională. „Justiția constituțională” este forma prin care se garantează repartizarea prerogativelor între legislația ordinară și legislația constituțională , iar „jurisdicția constituțională” se referă la autoritatea prin care se realizează justiția constituțională [4].

În literatura română, noțiunea de „justiție constituțională” s-a încetățenit în special datorită contribuției în materie a profesorului Ion Deleanu [5]. Fără a face o analiză minuțioasă a acestui concept, considerăm că justiția constituțională este o categorie juridică cu o semnificație specială a cărei componente constituționale sunt următoarele:

Nu există identitate între conceptele de justiție constituțională și, respectiv, control de constituționalitate al legilor. Acesta din urmă este numai o parte componentă a primului.

În sensul definiției propuse mai sus pot fi identificate trăsăturile generale ale justiției constituționale:

Controlul de constituționalitate al legilor este principala formă a justiției constituționale și constituie o bază a democrației garantând realizarea unui guvernământ democratic, care să respecte supremația legii și a Constituției.

George Alexianu considera că legalitatea este un atribut al statului modern. Ideea de legalitate în concepția autorului este formulată după cum urmează: toate organele statului funcționează în baza unei ordini de drept statuată de legiuitor și care trebuie respectată.

Același autor, referindu-se la supremația Constituției, afirma cu deplin temei și în raport cu realitățile de astăzi: „Când statul modern își organizează noua sa înfățișare, cea dintâi idee care-l preocupă este aceea a stăvilirii abuzului administrativ, de aici invențiunea constituțiilor și pe cale jurisdicțională instituirea unui control al legalității. Odată acest abuz stabilit apare unul nou, mult mai grav, acela al Parlamentului. Se inventează atunci supremația Constituției și diferite sisteme pentru garantarea ei. Ideea de legalitate dobândește astfel o puternică pârghie de întărire” [6].

Un aspect important este și acela de a defini noțiunea de control al constituționalității legilor. În doctrina juridică [7] s-a subliniat că problematica acestei atribuții trebuie inclusă în principiul legalității. Legalitatea este un principiu fundamental de organizare și funcționare a sistemului social și politic. Acest principiu are mai multe coordonate: existența unui sistem juridic ierarhizat în vârful căruia se află Constituția. Prin urmare, legea ordinară trebuie să fie conformă Constituției pentru a îndeplini condiția de legalitate; organele statului trebuie să își desfășoare atribuțiile cu respectarea strictă a competenței stabilită de lege; elaborarea actelor normative să se facă de organe competente, după o procedură prestabilită cu respectarea dispozițiilor din actele normative superioare cu forță juridică și respectarea legii și a Constituției de către toate organele statului.

În doctrină, controlul de constituționalitate a legilor a fost definit ca fiind: „Activitatea organizată de verificare a conformității legii cu constituția, iar din punct de vedere al dreptului constituțional cuprinde reguli privitoare la autoritățile competente a face această verificare, procedura de urmat și măsurile ce pot fi luate după realizarea acestei proceduri” [8].

Din analiza definiției reiese semnificația complexă a controlului de constituționalitate a legilor. Aceasta este o instituție a dreptului constituțional, respectiv ansamblul normelor juridice referitoare la organizarea și funcționarea autorității competente să exercite controlul, precum și ansamblul de norme juridice cu caracter procedural și care reglementează care pot fi dispuse de o instanță constituțională.

Totodată, este și o activitate organizată prin care se garantează supremația Constituției verificându-se conformitatea normelor cuprinse în legi și alte acte normative cu reglementările constituționale.

În esență, controlul constituționalității legilor presupune verificarea conformității legii ca act juridic al Parlamentului, dar și a altor categorii de acte normative cu normele cuprinse în Constituție. Conformitatea trebuie să existe atât sub aspect formal (competența organului emitent și procedura de elaborare), cât și din punct de vedere material (conținutul normei din legea ordinară trebuie să fie conform normei constituționale).

II. Apariției și evoluției controlului de constituționalitate

Există mai mulți factori care explică apariția și evoluția controlului de constituționalitate al legilor, dintre care amintim:

a) Neconcordanța dintre Constituție și legi. Această conformitate a legii cu constituția nu este un dat sau o prezumție absolută. Teoria, dar și practica, au demonstrat că dat fiind dinamica și particularitățile procesului legislativ pot apărea neconcordanțe între lege și Constituție. Astfel, dând eficiență unor interese politice de grup, care, de regulă sunt ale majorității, parlamentul poate adopta o lege care să contravină normelor constituționale. Pentru aceleași rațiuni și guvernul ar putea adopta acte normative neconstituționale.

În alte cazuri, tehnica legislativă reglementată de Constituție ar putea să nu fie respectată de către parlament ceea ce ar duce la neconcordanțe între lege și Constituție.

b) Necesitatea interpretării Constituției și a legilor pentru a stabili conformitatea dreptului cu normele constituționale.

Activitatea normativă de elaborare a legii trebuie să fie continuată cu activitatea de aplicare a normelor; în vederea aplicării, prima operațiune logică de efectuat este interpretarea acestora.

Atât Constituția cât și legea se prezintă ca un ansamblu de norme juridice, însă aceste norme sunt exprimate sub forma unui text normativ. De aceea, ceea ce constituie obiect al interpretării nu sunt normele juridice, ci textul legii sau al Constituției. Un text de lege poate să cuprindă mai multe norme juridice. Dintr-un text constituțional poate fi dedusă o normă constituțională pe cale de interpretare. Textul Constituției este redactat în termeni generali ceea ce influențează gradul de determinare a normelor constituționale. Prin interpretare normele constituționale sunt identificate și determinate.

Mai trebuie subliniat faptul că o Constituție poate cuprinde anumite principii care nu sunt clar exprimate expresis verbis, dar ele pot fi deduse prin interpretarea sistematică a altor norme.

În sensul celor arătate mai sus, în literatura de specialitate s-a precizat: „Gradul de determinare al normelor constituționale prin textul legii fundamentale poate justifica necesitatea interpretării. Normele din Constituție se pretează foarte bine unei evoluții a cursului lor, pentru că textul este prin excelență imprecis, formulat în termeni generali. Superioritatea formală a Constituției, rigiditatea sa, împiedică revizuirea ei la intervale foarte scurte și atunci interpretarea rămâne singura cale de adoptare a conținutului normativ, de regulă mai vechi, la realitatea socială aflată în permanentă schimbare. Sensul normelor constituționale fiind prin însăși natura lor, acela de maximă generalitate, determinarea sa exactă depinde de voința interpretului” [9].

 Justificarea științifică a interpretării rezultă din necesitatea de a asigura efectivitate normelor cuprinse atât în Constituție cât și în legi, prin intermediul unor instituții care desfășoară în principal activitatea de interpretare a normelor edictate de autor.

Aceste instituții sunt în primul rând instanțele judecătorești și cele constituționale.

Verificarea conformității unui act normativ cu normele constituționale, instituție care reprezintă controlul de constituționalitate al legilor, nu înseamnă o comparație formală sau o juxtapunere mecanică a celor două categorii de norme, ci o operă complexă bazată pe tehnicile și procedeele de interpretare atât a legii cât și a Constituției.

Prin urmare, necesitatea interpretării Constituției este o condiție a aplicării acesteia și a asigurării supremației acesteia. Controlul de constituționalitate al legilor este în esență o activitate de interpretare atât a Constituției, cât și al legii. Este necesar să existe autorități publice independente care să aibă competența de a interpreta constituția și în acest fel de a examina conformitatea dintre lege și Constituție. În cadrul modelului european de justiție constituțională aceste autorități sunt Tribunalele și Curțile Constituționale.

c) Aplicarea principiului separației și echilibrului puterilor în stat. Evitarea abuzului de putere parlamentar

Limitele puterii Parlamentului de a legifera sunt determinate de normele constituționale care determină competența și procedura legislativă. O altă limită este necesitatea respectării supremației Constituției sub aspectul conținutului normelor edictate de parlament.

Prin urmare, controlul de constituționalitate al legilor este modalitatea practică de verificare a respectării supremației Constituției de către parlament și constituie o contrapondere la puterile sale în materie legislativă.

Legiuitorul constituant, dar și legiuitorul ordinar trebuie să găsească cele mai adecvate procedee pentru a răspunde la două cerințe majore: pe de o parte necesitatea de a nu obstrucționa exercitarea funcției legislative a parlamentului, prin conferirea unor atribuții exagerate în materia altor autorități ale statului, iar, pe de altă parte, necesitatea de a asigura în limite precis determinate, obligativitatea deciziilor unor instanțe constituționale pentru parlament.

Necesitatea controlului de constituționalitate al legilor este în fapt expresia necesității garantării supremației Constituției în raport cu activitatea parlamentului.

Dacă se are în vedere caracterul cronologic, verificarea constituționalității legilor a fost realizată pentru prima dată în Anglia de către Eduard Cohe prin hotărârea sa din 1610 în cazul Bonham, în calitatea sa de chief justice. Utilitatea controlului de constituționalitate a fost apoi învederată de Alexander Hamilton în S.U.A. în 1780: „Dacă s-ar întâmpla să existe o diferență preconciliabilă între legi și Constituție ar trebui desigur să fie preferată aceea care are o valabilitate și o obligativitate superioară sau, cu alte cuvinte, constituția trebuie preferată legii... Niciun act legislativ contrar Constituției nu poate fi valid” [10].

Acela care pune însă în mod frecvent problema controlului constituționalității legilor de către un organ politic este renumitul jurist și om politic francez Siéyes. În discursul său din Convenția Franței din anul 1791, cere crearea unui organ de natură politică, care să anuleze din oficiu sau la cererea celor interesați, orice act sau orice lege care ar fi contrară Constituției. Mai mult, acest organ avea chiar un rol de Adunare Constituantă.

Din perspectivă istorică, o importanță aparte prezintă controlul judecătoresc de constituționalitate instaurat în S.U.A. la începutul secolului al XIX-lea, deși Constituția nu reglementează norme procedurale.

Evoluția controlului de constituționalitate a legilor în S.U.A. poate fi împărțit în două perioade. Prima perioadă începe cu momentul adoptării Constituției în 1787 și se termină în anul 1886.

În această perioadă, în materie de constituționalitate judecătorii verificau în special dacă legiuitorul ordinar a respectat competența conferită de Constituție în sensul de a nu fi legiferat asupra materiilor care îi erau interzise prin normele constituționale. Judecătorii nu puteau să anuleze o lege ca neconstituțională, ci numai să realizeze aplicarea ei în speța dedusă judecății.

Curtea supremă se pronunță în afacerea Marbury vs. Madison, pentru prima dată într-o speță de natura aceasta, declarând Constituția federală ca fiind lege supremă a statului și înlăturând un act al Congresului contrar Constituției federale. Decizia Curții este redactată de judecătorul John Marshall și formează baza pe care se fundamentează jurisprudența americană în materia controlului de constituționalitate.

Raționamentul pe care l-a atribuit judecătorul american este următorul: judecătorul are menirea să aplice și să interpreteze legile. Constituția este legea supremă a unui stat care trebuie să fie aplicată cu prioritate față de oricare altă lege. Constituția fiind o lege, urmează să fie interpretată și aplicată de judecător inclusiv la un caz particular care formează obiectul judecății.

În cazul în care legea nu este conformă cu normele constituționale, acestea din urmă se vor aplica dat fiind caracterul suprem al Constituției.

A doua perioadă debutează în anul 1883 cu o celebră decizie a Curții Supreme din Massachusetts în litigiul Wiegman. Puterile judecătorilor sporesc în materie de constituționalitate. Curtea Supremă nu se mărginește acum să verifice o lege din punct de vedere al respectării competenței constituționale a legiuitorului sau sub aspectul respectării procedurilor. Începând cu acest moment și până în prezent, justiția în materia controlului constituționalității examinează legea din punct de vedere al oportunității, al celerității și al justificării ei economice și sociale. Astfel, prin procedura controlului de constituționalitate, puterea judecătorească examinează întreaga activitate a Parlamentului și înlătură toate măsurile care sunt apreciate ca fiind contrare ordinii legale în stat. În acest fel, justiția este un garant al supremației Constituției și al respectării principiului separației puterilor în stat, „căci controlul și supravegherea reciprocă a puterilor sunt de esența existenței unui stat”.

Modelul american al justiției constituționale nu este însă lipsit de critici. Printre cele mai semnificative menționăm:

a) verificarea conformității legii cu normele constituționale reprezintă un litigiu constituțional ce se deosebește de litigiile juridice obișnuite, acestea din urmă formând obiectul de soluționare al instanțelor judecătorești de drept comun sau specializate. Spre deosebire de acestea, un litigiu constituțional poate fi soluționat doar de un judecător constituțional;

b) efectele juridice ale controlului de constituționalitate se produc numai între părțile implicate în proces. În lipsa unei proceduri parlamentare de reexaminare a legii se ajunge la situația paradoxală de lăsare în vigoare a unei legi neconstituționale;

c) procedura jurisdicțională obișnuită nu este compatibilă cu specificul unui litigiu constituțional;

d) există pericolul transformării justiției într-un guvernământ al judecătorilor și prin aceasta să se încalce principiul separației puterilor în stat. „Organele judecătorești devin, vrând-nevrând o ramură a puterii legislative, sau ceea ce este și mai grav o veritabilă putere de guvernare, o autoritate deasupra celorlalte” [11].

Prin urmare, mai multe considerente de ordin teoretic, instituționale și politice au condus la instituirea unui control al constituționalității legilor printr-un organ specializat, ceea ce reprezintă modelul european în acest domeniu.

Dintre aceste considerente redate pe larg în literatura de specialitate [12] amintim două:

a) regimul politic de tip parlamentar sau semiprezidențial existent în majoritatea țărilor europene duce la o poziție dominantă a majorității parlamentare, care realizează guvernarea. Controlul judecătoresc al constituționalității legilor nu reprezintă o veritabilă contrapondere față de puterea parlamentului. Este necesar să se realizeze controlul de constituționalitate al legilor printr-un organ specializat, care este, după caz, fie o contrapondere la o majoritate parlamentară prea puternică – expresivă, voluntaristă, fie un substitut la o majoritate parlamentară inexistentă.

b) controlul constituționalității legilor printr-un organ specializat asigură receptarea și aplicarea corectă a principiului separației puterilor în stat. În acest sens Hans Kelsen [13] spunea: „garantarea Constituției implică posibilitatea anulării actelor contrare ei și nu de organul care le-a adoptat, care se consideră un liber creator de drept, iar nu de unul de aplicare a dreptului, ci de un alt organ, diferit și independent de cel legislativ și de orice altă autoritate”.

Modelul european de justiție constituțională se caracterizează din punct de vedere instituțional în curți sau tribunale constituționale.

În perioada interbelică acest model s-a remarcat în: Austria (1920), Cehoslovacia (1979), Spania (1931) și Irlanda (1938).

După al Doilea Război Mondial se înființează curți și tribunale constituționale în majoritatea statelor europene: Italia (1948), Germania (1949), Turcia (1961), Portugalia (1976), Spania (1978) etc.

Printre țările est-europene care au acest model de justiție constituțională menționăm: România, Polonia, Ungaria, Cehia, Croația, Macedonia, Rusia, Ucraina, Lituania, etc.

În cazul Franței controlul de constituționalitate este realizat de către un organ cu dublă natură, politic și jurisdicțional, Consiliul Constituțional francez. Acesta este alcătuit din foștii președinți ai republicii în viață, precum și din 9 membri desemnați pentru un mandat unic de 9 ani. Desemnarea membrilor Consiliului Constituțional se realizează astfel: trei de către Președintele statului, trei de către președintele Senatului și trei de către președintele Adunării naționale. Președintele Consiliului Constituțional este numit prin decizie a Președintelui republicii. În competența acestui consiliu intră și alte atribuții în afara controlului constituționalității legilor.

III . Apariția și evoluția controlului de constituționalitate al legilor în România

În țara noastră, controlul de constituționalitate a legilor a cunoscut o evoluție marcată de particularitățile naționale și de aplicarea succesivă a celor două modele mai sus prezentate.

Astfel, statutul lui Cuza stabilea în art. 12 că statul și legile constituționale sunt puse sub ocrotirea corpului ponderator. Prin urmare, această cameră a parlamentului putea să verifice conformitatea unei legi cu Constituția.

Constituția din 1866 nu reglementa controlul de constituționalitate al legilor.

Cu toate acestea, pot fi menționate dispozițiile art. 93 din Constituție, potrivit cărora Domnul „sancționează și promulgă legile” și că el „poate refuza sancțiunea sa”. În consecință, șeful statului putea refuza promulgarea unei legi, dacă o considera neconstituțională. Evident, nu este un veritabil control de constituționalitate a legilor, dar este o modalitate premergătoare unei astfel de verificări. În perioada cât a fost în vigoare Constituția din 1866, șeful statului nu a recurs niciodată la această procedură.

Controlul de constituționalitate al legilor realizat de o instanță judecătorească și nu de o instituție specializată, diferită de puterea judecătorească a fost acceptat și pe continentul european. Istoria constituțională menționează o prioritate românească în acest caz. Astfel, în perioada 1911-1912 mai întâi Tribunalul Ilfov și apoi Înalta Curte de Casație și Justiție și-au arogat dreptul de a verifica conformitatea constituțională a legilor în litigiul cunoscut sub numele de „afacerea tramvaielor” din București.

Este interesant raționamentul folosit de către Tribunalul Ilfov și de către Înalta Curte de Casație și Justiție în argumentarea posibilității ca pe cale pretoriană să se realizeze controlul de constituționalitate. În esență, considerentele au fost următoarele:

1) Instanța nu și-a asumat, din oficiu, competența de a se pronunța asupra constituționalității unei legi și de a o anula, deoarece o asemenea procedură ar fi constituit un amestec al puterii judecătorești în atribuțiile puterii legiuitoare. În consecință, instanța și-a asumat această competență, deoarece a fost sesizată cu verificarea constituționalității unei legi;

2) În baza atribuțiilor care sunt date, puterea judecătorească are ca principală misiune interpretarea și aplicarea tutore legilor, fie ordinare sau constituționale. Dacă o lege invocată este contrară Constituției, instanța nu poate refuza soluționarea cauzei;

3) Nu exista nicio dispoziție în Constituția din 1866 prin care să se interzică expres dreptul puterii judecătorești de a verifica dacă o lege este conformă cu Constituția. Sunt invocate dispozițiile art. 77 din Constituție, potrivit cărora un judecător, conform jurământului depus, este obligat să aplice legile și Constituția țării;

4) Spre deosebire de legile ordinare, Constituția este permanentă și nu poate fi revizuită decât în mod excepțional. Fiind legea cu forță supremă, Constituția se impune prin autoritatea sa tuturor și de aceea judecătorul este obligat să o aplice cu prioritate, inclusiv în ipoteza în care legea în baza căreia se soluționează litigiul este contrară Constituției [14].

Deciziile pronunțate de Tribunalul Ilfov și Înalta Curte de Casație și Justiție au fost bine primite de către specialiștii vremii. Iată un scurt comentariu: „Această deciziune a fost o mare satisfacțiune pentru toți oamenii de drept. Ea reprezintă un mare pas în propășirea acestei țări spre progres, fiindcă ea consacră principiul că Constituția acestui stat, temelia lui, paladiul drepturilor și libertăților noastre, nu trebuie nesocotite de nimeni. Suntem mândri că i-a fost dat justiției noastre să arate chiar justiției din țările occidentale adevărate cale a progresului în materie de drept public” [15].

Pentru prima dată, controlul de constituționalitate al legilor a fost reglementat de Constituția României din 1923, prin art. 103, fiind adoptat modelul american. „Numai Curtea de Casație în secții unite are dreptul de a judeca constituționalitatea legilor și a declara inaplicabile pe acelea care sunt contrare Constituțiunii. Judecata asupra neconstituționalității legilor se mărginește numai la cazul judecat”.

Prin urmare, controlul constituționalității legilor era de competența exclusivă a Curții de Casație în secții unite. El se putea exercita numai pe calea excepției de neconstituționalitate invocată cu ocazia judecării unui litigiu. Totodată, hotărârea pronunțată producea efecte juridice numai între părțile din proces și avea putere de lucru judecat decât asupra speței soluționate.

De asemenea, constituționalitatea legilor se judeca după ce litigiul a străbătut toate gradele de jurisdicție. Această procedură constituia o cale extraordinară de atac a unei hotărâri. Dispozițiile art. 29 din Legea Curții de Casație prevedeau o singură excepție, atunci când reclamantul acceptă suspendarea judecății fondului procesului pentru a se decide în prealabil de către Curtea de Casație asupra constituționalității legii a cărei aplicare se cerea.

Totodată, prin aceste reglementări constituționale se realiza trecerea de la controlul judecătoresc „difuz”, asumat de către toate instanțele judecătorești, la un control judecătoresc „concentrat”, atribuit unei singure instanțe, și anume Curții de Casație, în secțiuni unite. De asemenea, decizia pronunțată în această procedură producea efecte numai cu privire la cazul judecat și între părțile litigiului, neputând produce efecte juridice „erga omnes”.

Controlul de constituționalitate al legilor a fost reglementat identic de Constituția României din 1938, prin dispozițiile art. 75.

În perioada postbelică, controlul de constituționalitate al legilor practic nu mai era reglementat. Dispozițiile art. 24 lit. j) din Constituția din 1952 stabileau că organul reprezentativ suprem, Marea Adunare Națională are în competența sa „controlul general asupra aplicării Constituției”, ceea ce includea și dreptul de a examina conformitatea legii cu constituția.

La fel, dispozițiile art. 43 pct. 5 din Constituția adoptată în 1965 stabileau competența Marii Adunări Naționale pentru exercitarea controlului general al aplicării Constituției, dar aceste dispoziții reglementau mai precis competența organului reprezentativ suprem în privința controlului de constituționalitate al legilor: „Numai Marea Adunare Națională hotărăște asupra constituționalității legilor”.

Legiuitorul constituant din perioada postbelică a statului totalitar renunță la modelul american, ca de altfel și la principiul separației puterilor în stat și încredințează controlul de constituționalitate unui organism politic.

Constituția României din 1991 care restabilește valorile democrației și ale statului de drept reglementează inițial controlul de constituționalitate al legilor în art. 140-145, conform modelului european, competența revenind Curții Constituționale, aceasta fiind constituită ca autoritate publică independentă.

IV. Realități și perspective ale justiției constituționale în România

În România, justiția constituțională este realizată concentrat de către Curtea Constituțională. Sediul materiei îl reprezintă dispozițiile cuprinse în art. 142-147 din Constituție și cele cuprinse în Legea nr. 47/1992 privind organizarea și funcționarea Curții Constituționale [16].Totuși, așa cum vom arăta mai jos, justiția constituțională nu este un atribut exclusiv al Curții Constituționale, ci numai componenta sa cea mai importantă controlul de constituționalitate al legilor la care se adaugă competențele exclusive conferite de Constituție și de legile speciale.

Dispozițiile constituționale prin care Curtea Constituțională a României a devenit o realitate a fost acceptată după ample dezbateri parlamentare, cu ocazia discutării proiectului de constituție. Este util demersului nostru științific de a menționa în mod succint matura acestor discuții parlamentare în urma cărora instanța constituțională a devenit o realitate. Comisia parlamentară de redactare a Legii fundamentale a produs ca Titlu IV să fie consacrat „Consiliului constituțional” sub influența sistemului constituțional francez.

Dezbaterile din adunarea constituantă pot fi sistematizate, așa cum s-a arătat în literatura de specialitate, în patru mari idei: „și anume a) eliminarea instituției, fără nicio variantă; b) eliminarea consiliului constituțional, cu încredințarea misiunii sale de control instanțelor judecătorești; c) încredințarea controlului de constituționalitate unei comisii; d) acceptarea controlului constituționalității legilor, exercitat de către o autoritate distinctă, consiliu, curte, sau tribunal constituțional” [17].

În final, Adunarea Constituantă a hotărât crearea unui organ specializat, judiciar, respectiv Curtea Constituțională. Esența argumentării acestei decizii a fost următoarea: „Adunarea Constituantă a decis să instituționalizeze această formă de control a constituționalității legilor. Un astfel de control este inerent statului de drept și democratic. În perioada postbelică, toate statele europene care și-au adoptat constituții au încredințat controlul constituționalității legilor, nu instanțelor judecătorești, ci unui organ special și specializat, așa încât modelul oferit în proiect este un model european. Prin modul ei de alcătuire și prin atribuțiile ce îi revin, Curtea constituțională nu este „o supraputere”, nici nu este costisitoare – față de alte instituții – prin cei nouă membri ai săi. Încredințarea controlului constituționalității legilor Curții Supreme de justiție ar avea drept consecință transformarea organului jurisdicțional într-un organ politic, supraordonarea autorității judecătorești, stimularea arbitrariului din partea acesteia, revenirea la o formă de control desuetă, de mult depășită, în majoritatea covârșitoare a țărilor democratice din lume” [18].

Doctrina a sintetizat următoarele trăsături și funcții ale Curții Constituționale:

a) Nu este o altă putere în stat și nici nu preia vreuna din funcțiile celor trei puteri. Curtea Constituțională este un exemplu tipic de interpretare nonformală și nonrigidă a teoriei separației puterilor în stat. Instanța constituțională nu poate fi încadrată formal în nici una dintre cele trei puteri clasice ale statului dar contribuie la realizarea echilibrului dintre acestea.

b) Are o dublă natură: politică și jurisdicțională. Natura politică decurge din modul de desemnare a judecătorilor și din unele atribuții care se referă la verificarea respectării Constituției în procedura de desemnare a Președintelui României, a organizării referendumului, la medierea conflictelor constituționale dintre autoritățile publice, la verificarea respectării Constituției de către partidele politice, sau în general la verificarea respectării Constituției de către unele autorități publice.

Are o natură jurisdicțională pentru că membrii Curții Constituționale acționează ca veritabili judecători. Totodată, în exercitarea atribuțiilor sale Curtea aplică numeroase proceduri jurisdicționale reglementate de legea cadru de organizare și funcționare care se completează cu unele reglementări din Codul de procedură civilă. De asemenea, natura jurisdicțională rezultă din atribuțiile instanței constituționale, în special în domeniul controlului de constituționalitate al legilor și altor acte normative.

c) Rolul Curții Constituționale ca autoritate publică este acela de a fi garantul supremației Constituției. Această trăsătură rezultă expres din art. 142 alin. (l) din Constituție. Curtea Constituțională nu este unicul garant al Constituției, categorie foarte largă și care caracterizează și funcția șefului de stat. Astfel, dispozițiile art. 80 alin. (2) din Constituție arată că Președintele României veghează la respectarea Constituției. Instanța noastră constituțională este garantul supremației Constituției, exprimare care subliniază fundamentul funcțiilor Curții.

d) Este autoritatea publică ce sprijină buna funcționare a puterilor publice în cadrul raporturilor constituționale, de separație, echilibru, colaborare și control reciproc. În sensul acestei trăsături, prin modificările aduse Constituției ca urmare a revizuirii s-a introdus o nouă atribuție a Curții Constituționale, și anume: soluționează conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice [art. 146 lit. e) din Constituție]. Pentru a-și realiza această menire, Curtea Constituțională este independentă față de orice altă autoritate publică, se supune numai Constituției și legii sale organice [art. l alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicată]. Independența Curții implică și dreptul acesteia de a hotărî asupra competenței sale și, mai mult, competența Curții Constituționale nu poate fi contestată de nicio autoritate publică. Prin urmare, nu poate exista un conflict pozitiv sau negativ de competență între instanța constituțională și o altă autoritate publică.

e) Curtea Constituțională este singura autoritate de jurisdicție constituțională din România [art. l alin. (2) din Legea nr. 47/1992, republicată]. Legiuitorul constituant român a adoptat modelul european în sensul că justiția constituțională se realizează de o singură autoritate. Instanțele judecătorești au unele atribuții care se materializează în dreptul de apreciere asupra admisibilității unei excepții de neconstituționalitate, dar acest fapt nu infirmă monopolul Curții asupra justiției constituționale, deoarece numai această autoritate publică are competența de a soluționa litigiile constituționale.

f) Organizarea, funcționarea și exercitarea atribuțiilor se realizează cu respectarea principiului legalității. Instanța noastră constituțională exercită exclusiv atribuțiile prevăzute de art. 146 din Constituție și cele reglementate de legea organică. Curtea nu este o instanță supra constituțională, rolul său este acela de a interpreta și aplica dispozițiile Constituției și ale legii.

În același sens dispozițiile art. 2 din Legea nr. 47/1992, republicată, arată că instanța constituțională asigură controlul de constituționalitate numai a legilor, tratatelor internaționale, a regulamentelor Parlamentului și a ordonanțelor Guvernului. Neconstituționalitatea se poate constata numai dacă procedurile acestor acte normative încalcă dispozițiile sau principiile Constituției [art. 2 alin. (2) din Legea nr. 47/1992, republicată].

g) Componența Curții Constituționale este stabilită de Constituție și de Legea
nr. 47/1992. Deoarece instanța constituțională este independentă față de orice autoritate publică, într-un caz concret numai această instituție poate decide dacă are sau nu competența să soluționeze litigiul constituțional. Mai mult, competența sa nu poate fi contestată de nicio autoritate publică [art. 3 alin. (3) din Legea nr. 47/1992, republicată]. Codul de procedură civilă reglementează soluționarea conflictelor negative sau pozitive de competență dintre instanțele judecătorești. Având în vedere reglementările normative menționate mai sus între Curtea Constituțională a României, iar, pe de alta parte, o instanță de judecată sau o altă autoritate publică nu pot apărea conflicte de competență, deoarece competența exclusivă în materia verificării constituționalității legilor revine Curții Constituționale iar acest monopol al jurisdicției constituționale nu poate fi contestat. Curtea Constituțională este în drept să hotărască asupra competenței sale într-un caz concret, dar nu are posibilitatea să-și decline competența în favoarea altei autorități publice, în ipoteza în care instanța constituțională este sesizată cu o cerere în alte condiții decât cele prevăzute de Constituție sau de legea organică, sesizarea va fi respinsă ca inadmisibilă.

h) În exercitarea atribuțiilor sale Curtea Constituțională reglementează o operă de interpretare a legii și a Constituției. Instanța constituțională nu poate modifica, completa sau abroga o lege.

În vechea sa redactare, mai înainte de revizuirea Constituției, Legea nr. 47/1992 interzicea Curții Constituționale să interpreteze actele normative care fac obiectul controlului de constituționalitate. În mod firesc, actuala reglementare a eliminat această interdicție deoarece activitatea de verificare a conformității reglementărilor normative cu prevederile Constituției pe care o realizează judecătorul constituțional, este în esență și o operă de aplicare a dreptului care are la bază interpretarea normelor juridice.

Curtea Constituțională participă la realizarea funcției legislative în stat, dar nu ca legiuitor pozitiv, ci ca legiuitor negativ a cărui menire este să elimine „veninul de neconstituționalitate” dintr-un act normativ. De aceea, prin atribuțiile sale, Curtea nu se subrogă activității Parlamentului, deoarece modificarea, completarea sau abrogarea unei legi este un atribut exclusiv al Parlamentului.

i) Curtea Constituțională „sprijină buna funcționare a puterilor publice în cadrul raporturilor constituționale de separație, echilibru și control reciproc”. Principiul separației și echilibrului puterilor în stat cu toate criticile exprimate de unii autori rămâne fundamentul exercitării democratice a puterii statale și principala garanție constituțională a evitării excesului sau abuzului de putere din partea vreunei autorități a statului.

Relațiile dintre autoritățile statului au un caracter complex, dar care trebuie să asigure și buna funcționare a acestora cu respectarea principiului legalității și a supremației Constituției. Pentru realizarea acestui deziderat este foarte important să se mențină echilibrul statal în toate formele și variantele acestuia inclusiv ca echilibru social.

Separația și echilibrul puterilor nu mai privește doar puterile clasice (legislativă, executivă și judecătorească). Acestor puteri li se adaugă altele care dau noi dimensiuni acestui principiu clasic. Relațiile dintre participanții la viața statală și socială pot genera și conflicte care trebuie să fie soluționate pentru a se menține echilibrul puterilor. Unele constituții se referă la litigii de drept public (Constituția Germaniei – art. 93), la conflicte de competență între stat și comunitățile autonome, sau conflicte de atribuții între puterile statului, între stat și regiuni și între regiuni (Constituția Italiei – art. 134).

Constituția României vorbește de conflicte juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice [art. 146 lit. c)] și reglementează funcția de mediere între puterile statului pe care o exercită Președintele.

Curtea Constituțională este un important garant al separației și echilibrului puterilor statului, deoarece soluționează conflictele juridice de natură constituțională dintre autoritățile publice și prin atribuțiile pe care le are în materia controlului de constituționalitate prealabil legilor și verificarea constituționalității regulamentelor camerelor intervine în asigurarea echilibrului dintre majoritatea și minoritatea parlamentară, asigurându-se în mod efectiv dreptul opoziției de a se exprima.

j) Curtea Constituțională este un garant al respectării drepturilor și libertăților fundamentale. În principiu, trei sunt garanțiile esențiale de ordin constituțional privind drepturile și libertăților cetățenești instituite prin Constituție:

În România, procedura excepției de neconstituționalitate asigură accesul indirect al cetățenilor la justiția constituțională.

Controlul judecătoresc reprezintă o importantă modalitate de garantare a supremației legii fundamentale, deoarece prin natura atribuțiilor pe care le au instanțele judecătorești interpretează și aplică legea, ceea ce implică și obligația de a analiza conformitatea actelor juridice supuse controlului judecătoresc cu normele Constituției. Prin urmare instanțele judecătorești au competențe în materia justiției constituționale. Avem în vedere nu numai obligația generală a judecătorului de a respecta și aplica normele Constituției sau atribuțiile conferite de lege pentru a sesiza instanța constituțională cu o excepție de neconstituționalitate, ci în mod deosebit posibilitatea de a cenzura un act juridic sub aspectul constituționalității

Doctrina și jurisprudența recentă în materie analizează competența instanțelor judecătorești de a verifica unele acte juridice sub aspectul conformității cu normele constituționale. Un act juridic neconstituțional este un act emis cu exces de putere.

Neconstituționalitatea unui act juridic poate fi constată de către o instanță de judecată, dacă sunt îndeplinite cumulativ următoarele condiții:

În cazul îndeplinirii cumulative a acestor condiții nu sunt depășite limitele atribuțiilor instanțelor judecătorești, ci, dimpotrivă, se aplică principiul supremației Constituției și se dă eficiență rolului judecătorului de a aplica și interpreta corect legea. O astfel de soluție este justificată și în raport cu rolul judecătorului în statul de drept: acela de a interpreta și aplica legea.

Realizarea acestei misiuni constituționale, deosebit de importante și dificile în același timp, impune judecătorului să aplice legea respectând principiul supremației Constituției, prin urmare de a controla constituționalitatea actelor juridice care formează obiectul litigiului dedus judecății sau care se aplică soluționării cauzei. Aplicarea actelor juridice se realizează de judecător ținând cont de forța lor juridică și cu respectarea principiului supremației Constituției. În acest sens trebuie menționate și dispozițiile art. 4 alin. (1) din Legea nr. 303/2004 care obligă magistrații ca prin întreaga lor activitate să asigure supremația legii.

O altă problemă este aceea de a ști care sunt soluțiile pe care instanțele judecătorești le pot pronunța, cu respectarea condițiilor mai sus arătate, atunci când constată neconstituționalitatea unui act juridic. Pot exista două situații: Într-o primă ipoteză, instanțele pot fi învestite direct cu verificarea legalității unui act juridic, așa cum este cazul instanțelor de contencios administrativ. În acest caz, instanțele judecătorești pot constata prin hotărâre nulitatea absolută a actelor juridice, pe motiv de neconstituționalitate. Cealaltă situație are în vedere ipoteza în care instanțele nu sunt învestite în mod nemijlocit cu verificarea actului juridic criticat pentru neconstituționalitate, dar acel act juridic se aplică în soluționarea cauzei dedusă judecății. În acest caz, instanțele nu mai pot dispune anularea actului juridic neconstituțional, însă nu îl vor mai aplica pentru soluționarea cauzei.

V. Unele concluzii

În opinia noastră este necesar ca rolul Curții Constituționale de garant al Legii fundamentale să fie amplificat prin noi atribuții cu scopul de a limita excesul de putere al autorităților statului. Nu suntem de acord cu cele afirmate în literatura de specialitate că o posibilă ameliorare a justiției constituționale s-ar putea realiza prin reducerea atribuțiilor instanței de contencios constituțional [19] Este adevărat, Curtea Constituțională a pronunțat unele decizii discutabile sub aspectul respectării limitelor exercitării atribuțiilor care îi revin potrivit Constituției ,prin asumarea rolului de legiuitor pozitiv. [20]. Reducerea atribuțiilor instanței constituționale pentru acest motiv nu este o soluție cu fundament juridic. Desigur reducerea atribuțiilor unei autorități a statului are ca și consecință eliminarea riscului de exercitare defectuoasă a acelor atribuții. Nu în acest mod se realizează într-un stat de drept perfecționarea activității unei autorități a statului ,ci prin căutarea unor soluții juridice de realizare în condiții mai bune a atribuțiilor care se dovedesc a fi necesare sistemului statal și social.

Proporționalitatea este un principiu fundamental al dreptului consacrat explicit în reglementări constituționale, legislative și instrumente juridice internaționale. Este bazat pe valorile dreptului rațional ale justiției și echității și exprimă existența unui raport echilibrat sau adecvat între acțiuni, situații, fenomene, fiind un criteriu pentru limitarea măsurilor dispuse de autoritățile statului la ceea ce este necesar pentru atingerea unui scop legitim, în acest fel fiind garantate drepturile fundamentale și evitat excesul de putere al autorităților statului. Proporționalitatea este un principiu de bază al dreptului Uniunii Europene fiind consacrat expres de dispozițiile art. 5 din Tratatul privind Uniunea Europeană [21].

Apreciem că reglementarea expresă a acestui principiu numai în conținutul dispozițiilor art.53 din Constituție, cu aplicare în domeniul restrângerii exercițiului unor drepturi este insuficient pentru a pune în valoare întreaga semnificație și importanța a principiului pentru statul de drept.

Este util, într-o viitoare revizuire a legii fundamentale, ca la art. 1 din Constituție să se adauge un nou alineat care să prevadă că „Exercitarea puterii statale trebuie să fie proporțională și nediscriminatorie”. Această nouă reglementare constituțională s-ar constitui ca o veritabilă obligație constituțională pentru toate autoritățile statului, de a-și exercita atribuțiile în așa fel încât măsurile adoptate să se înscrie în limitele puterii discreționare recunoscute de lege. Totodată se creează posibilitatea pentru Curtea Constituțională de a sancționa pe calea controlului de constituționalitate al legilor și ordonanțelor excesul de putere în activitatea Parlamentului și a Guvernului, folosind drept criteriu principiul proporționalității.

În atribuțiile Curții Constituționale poate fi inclusă aceea de a se pronunța asupra constituționalității actelor administrative exceptate de la controlul de legalitate al instanțelor de contencios administrativ. Această categorie de acte administrative, la care se referă art.126 alin.6 din Constituție și dispozițiile Legii nr. 544/2004 a contenciosului-administrativ sunt deosebit de importante pentru întregul sistem social și statal. Prin urmare este necesar un control de constituționalitate deoarece în lipsa acestuia puterea discreționară a autorității administrative emitente este nelimitată cu consecința posibilității restrângerii excesive a exercițiului drepturilor și libertăților fundamentale sau a încălcării unor valori constituționale importante. Pentru aceleași argumente ar trebui ca instanța noastră constituțională să poată controla sub aspectul constituționalității și decretele Președintelui de instituire a procedurii referendumului.

Înalta Curte de Casație și Justiție are competența, să adopte decizii în procedura recursului în interesul legii care sunt obligatorii pentru instanțe. În lipsa oricărui control de legalitate sau constituționalitate practica a demonstrat că în numeroase situații instanța supremă și-a depășit atribuția de a interpreta legea, și prin astfel de decizii a modificat sau completat acte normative comportându-se ca un veritabil legiuitor încălcând astfel principiul separației puterilor în stat [22]. În aceste condiții, cu scopul de a evita excesul de putere al instanței supreme, considerăm că se impune a se atribui Curții Constituționale competența de a se pronunța asupra constituționalității deciziilor Înaltei Curți de Casație și Justiție adoptate în procedura recursului în interesul legii.

Bibliografie

• Andreescu M., Competența instanțelor judecătorești de a cenzura actele juridice neconstituționale, în Curierul Judiciar nr. 3/2009
• Andreescu M., Constituționalitatea recursului în interesul legii și a deciziilor pronunțate, în Curierul Judiciar nr. 1/2001
• Deleanu I., Deleanu S., Jurisprudența și revirimentul jurisprudențial, Ed. Universul Juridic, București, 2013
• Deleanu I., Instituții și proceduri constituționale, Ed. C.H. Beck, București, 2006
• Deleanu I., Justiție constituțională, Editura Lumina Lex, București, 1994
• Drăganu T., Drept constituțional și instituții politice. Tratat elementar, vol I,
  Ed. Lumina Lex, București, 1998
• Iancu Gh., Drept constituțional și instituții politice. Ediție revizuită și adăugită, Ed. Universul Juridic, București, 2015
• Iancu Gh., Proceduri constituționale. Drept procesual constituțional, Ed. Monitorul Oficial, București, 2010
• Ionescu C., Tratat de drept constituțional contemporan, Ed. C.H. Beck, București, 2008
• Muraru I., Constantinescu M., Curtea Constituțională a României, Ed. All.

NOTE