Organizarea puterii statale în România. Disfuncţionalităţi. Propuneri de modificări legislative

 

Principiul fundamental aplicabil este separaţia şi echilibrul puterilor în stat, în baza căruia se asigură caracterul democratic al instaurării, exercitării şi menţinerii puterii în stat. Acest principiu instituie şi o garanţie importantă pentru evitarea excesului de putere şi este o garanţie importantă a respectării drepturilor fundamentale.

Organizarea puterilor statului este o realitate constituţională deosebit de complexă, care implică şi alte principii ale Legii fundamentale în raport de care se garantează cerinţele democratice ale statului de drept.

Iniţial, în varianta din 1991, Constituţia României nu a proclamat expres principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat. În lipsa unei prevederi exprese a acestui principiu, se ridică întrebarea dacă exista o bază constituţională pentru organizarea puterilor statale în România, în conformitate cu acest principiu clasic al dreptului constituţional. Răspunsul nu poate fi decât afirmativ, deoarece din întreaga construcţie juridică a Legii fundamentale referitoare la instaurarea, exercitarea şi menţinerea puterilor statului, separaţia şi echilibrul puterilor în stat, ca principiu fundamental constituţional, este implicit regăsită în conţinutul normelor constituţionale aplicabile autorităţilor statului. Titlul al treilea din Constituţia României, în varianta sa din 1991, reglementa în mod distinct atribuţiile Parlamentului, ale autorităţilor administrative şi ale instanţelor judecătoreşti, corespunzătoare celor trei puteri clasice ale statului, respectiv puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească. În acelaşi Titlu sunt consacrate şi raporturile dintre autorităţile statului, precum şi formele de control reciproc ale acestora. Totodată, Legea fundamentală reglementa, şi garanţii importante pentru ca separaţia şi echilibrul puterilor în stat, ca principiu de organizare a puterii statale, să fie respectată. Curtea Constituţională, ca autoritate autonomă a statului, este unul din garantul important al supremaţiei Legii fundamentale, dar şi a respectării principiului separaţiei şi echilibrului puterii în stat.

Prin urmare, Constituţia României din 1991, chiar dacă nu a consacrat în mod explicit principiul democratic al separaţiei şi echilibrului puterii în stat, prin modul în care a conceput întregul sistem instituţional al statului prin care se exercită puterea statală, a aplicat acest principiu. Dat fiind această realitate normativă constituţională, dar şi a sistemului constituţional român, au existat opinii care considerau că nu este necesară o reglementare explică în Legea fundamentală a acestui principiu, ca temei al organizării puterii statale.

Cu toate acestea, ca urmare a revizuirii Legii fundamentale în anul 2003, acest principiu a fost consacrat expres în art. 1 alin. (4): „Statul se organizează potrivit principiului separaţiei şi echilibrului puterilor – legislativă, executivă şi judecătorească – în cadrul democraţiei constituționale”. Consacrarea normativă explicită a principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat este utilă pentru faptul că există o reglementare constituţională de referinţă, clară, în raport de care se poate aprecia dacă organizarea, funcţiile şi atribuţiile autorităţilor statului, precum şi exercitarea acestor atribuţii, se realizează în fapt cu respectarea acestui principiu democratic. Norma constituţională care consacră acest principiu devine astfel temeiul constituţional faţă de care se poate exercita controlul Curţii Constituţionale, în raport cu atribuţiile conferite de lege în privinţa aplicării şi respectării principiului mai sus-menţionat.

Constituţia României nu foloseşte termenul de „puteri ale statului”, cu excepţia art. 1 alin. (4). Titlul al treilea al Legii fundamentale, ca de altfel şi conţinutul normelor aferente, au în vedere statul şi autorităţile sale. Prin urmare, Parlamentul, instituţiile administraţiei publice şi instanţele judecătoreşti sunt consacrate ca autorităţi publice fără referire la forma de putere statală pe care o exercită. Considerăm că raţiunile acestei terminologii nu afectează ideea fundamentală regăsită de altfel şi în conţinutul normativ al Constituţiei, potrivit căreia fiecare dintre categoriile instituţiilor statului mai sus-enumerate exercită „o putere a statului” în sensul teoriei separaţiei şi echilibrului puterilor în stat, altfel spus natura juridică a celor trei categorii de instituţii ale statului şi atribuţiile pe care acestea le exercită sunt indisolubil legate de puterea statală. Conceptul de „autoritate publică” este justificat din mai multe puncte de vedere, teoria modernă a separaţiei şi echilibrului puterilor în stat nu mai are în vedere o demarcaţie rigidă între cele trei puteri clasice ale statului. Categoria de „funcţie a statului” are o semnificaţie şi o sferă de cuprindere mai largă decât conceptul tradițional de „putere statală”. Categoria de funcţie statală cuprinde atribuţiile instituţiilor statului, referitoare la realizarea unor prerogative specifice unei anumite funcţii statale. Cu titlu de exemplu, funcţia legislativă în stat nu este proprie numai Parlamentului; atribuiţii în această materie revin Guvernului sau chiar Preşedintelui României. Funcţia judiciară a statului se realizează şi prin activitatea altor autorităţi care nu fac parte din sistemul organelor judiciare. Avem în vedere Curtea Constituţională, dar şi organele administrative cu activitate jurisdicţională. Conceptul de autoritate a statului pune astfel în evidenţă cu mai multă pregnanţă şi cealaltă componentă importantă a principiului separaţiei puterilor în stat, şi anume cooperarea dintre instituţii în realizarea aceloraşi funcţii fundamentale a statului.

Un alt aspect care justifică folosirea acestui termen de „autoritate publică”, şi nu de „putere statală”, este şi existenţa unor instituţii ale statului care nu mai pot fi încadrate în cele trei categorii clasice de organe statale prin care se realizează cele trei puteri în stat. Instituţii precum Curtea Constituţională sau Avocatul Poporului au o dublă natură juridică şi nu pot fi încadrate rigid în nici una dintre cele trei categorii clasice de organe ale statului

Termenul folosit de legiuitorul constituant, de „autoritate publică”, subliniază unitatea puterii statale, caracterul indivizibil al acesteia. Funcţiile statului sunt diferite şi nu neapărat trei şi, de regulă, sunt realizate de instituţii şi autorităţi publice corespunzătoare fiecărei funcţii, însă puterea statală este unică, ea neputând fi divizată. Terminologia clasică, referitoare la puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească, poate induce ideea că puterea statală nu este unitară, ci divizată în cele trei mari componente.

Organizarea puterii statale, prin complexitatea sa, nu se poate rezuma numai la aplicarea acestui principiu clasic al constituţionalismului. De altfel, chiar şi în redactarea textului normativ constituţional se menţionează că aplicarea principiului şi echilibrului puterilor în stat se realizează în contextul democraţiei constituţionale. Analiza normei constituţionale arată că organizarea statală are în vedere înfăptuirea a două cerinţe importante, şi anume separaţia puterilor, iar pe de altă parte echilibrul puterilor. Faţă de cele arătate, pot fi identificate principii generale specifice constituţionalismului contemporan, în raport de care se realizează organizarea puterii statale, potrivit Constituţiei României în vigoare după cum urmează:

În cele ce urmează vom identifica principalele categorii de norme constituţionale prin care principiile mai sus-menţionate sunt consacrate şi materializate.

Dispoziţiile art. 2 din Legea fundamentală consacră conceptul de „suveranitate naţională”. În esenţă, se exprimă o caracteristică definitorie a puterii statale şi a statului, care constă în independenţă şi supremaţie faţă de orice alte forme de autoritate, interne sau externe. Suveranitatea este o caracteristică importantă în raport de care se conferă legitimitate instituţiilor statale, puterii statale şi se stabilesc raporturile dintre stat şi societatea civilă, precum şi dintre stat şi alte subiecte de drept internaţional. Conform normei constituţionale, titularul suveranităţii naţionale este poporul român, ceea ce înseamnă că puterea statală, identificată în doctrina de specialitate (I. Muraru, E. S. Tănăseacu, Drept constituţional şi instituţii politice, Vol. II, op. cit.) cu însăşi noţiunea de „suveranitate”, are ca titular poporul sau naţiunea. Exercitarea puterii statale şi, implicit, a suveranităţii este realizată de către titularul acesteia în mod indirect prin organele reprezentative ale statului, constituite în baza unor alegeri libere, periodice şi corecte. Parlamentul este autoritatea reprezentativă supremă a statului prin care se exercită suveranitatea naţională. Titularul puterii statale şi a suveranităţii naţionale poate să execitate nemijlocit atribuţiile sale de putere prin procedura referendumului. În context cu principiile constituţionalismului democratic modern şi în Legea fundamentală a României se realizează distincţia între titularul puterii, care este întotdeauna naţiunea sau poporul, iar pe de altă parte exercitarea atribuţiilor specifice puterii statale ce formează competenţa instituţiilor şi autorităților Într-o societate democratică exercitarea atribuţiilor de putere statală se realizează întotdeauna în numele deţinătorului suveranităţii naţionale respectiv naţiunea sau poporul. De aceea, exercitarea acestor atribuţii ce formează sfera de competenţă materială a instituțiilor sunt legitime numai în măsura în care sunt exercitate cu respectarea principiului fundamental constituţional al suveranităţii naţionale, al cărui titular este întotdeauna poporul. Mai mult decât atât, întreaga organizare a puterilor statului trebuie să răspundă acestui principiu.

Supremaţia legii este, de asemenea, un principiu fundamental al statului de drept şi al organizării democratice a puterilor statale. Dispoziţiile art. 1 alin. (5) din Constituţia României arată că: „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”, iar dispoziţiile art. 16 alin. (2) instituie o garanţie importantă a statului de drept, în sensul că: „Nimeni nu este mai presus de lege”. Prin urmare, principiul de bază al organizării puterilor statale este Constituţia şi legea. Instituirea, exercitarea şi menţinerea puterii statale, organizarea şi funcţionarea instituţiilor statului este întotdeauna reglementată de lege şi trebuie să fie în conformitate cu dispoziţiile Constituţiei şi ale actelor normative aplicabile în materie. Legalitatea, în organizarea şi activitatea instituţiilor statale, este prima condiţie a statului de drept, la care se adaugă şi acea de legitimitate a exercitării puterii statale. Din dispoziţiile art. 1 alin. (5) rezultă că respectarea supremaţiei Legii fundamentale şi, în general, a oricărui act normativ este o obligaţie constituţională. Nerespectarea acestor obligaţii în ceea ce priveşte instituirea, organizarea şi exercitarea puterii statale poate atrage sancţiuni de natură constituțională sau specifice altor ramuri ale dreptului.

Principiul care concretizează într-o societate democratică organizarea puterii statale şi a instituţiilor statului este separaţia şi echilibrul puterilor în stat. Aplicarea acestui principiu la realităţile statale şi instituţionale contemporane, inclusiv ale României, prezintă unele particularităţi faţă de teoria clasică a separaţiilor puterilor în stat, determinată în de existenţa unor instituţii statale ce nu pot fi încadrate rigid în categoriile clasice de instituţii ale statului, iar pe de altă parte, de importanța realizării în plan constituţional dar şi a realităţilor instituţionale statale a colaborării şi a echilibrului între puterile şi autorităţile statului, prin care se realizează atât stabilitatea statală, cât şi dinamismul specific fiecărei funcţii a statului. În raport cu dispoziţiile constituționale româneşti pot fi identificate ambele aspecte ale principiului mai sus menţionat, respectiv: 1. separaţia puterilor şi autorităților statului; 2. colaborarea şi echilibrul dintre acestea. Fără a intra în amănunte subliniem faptul că aplicarea acestui principiu are ca principal scop evitarea excesului de putere în activitatea autorităţilor statului şi garantarea drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale omului, în raport cu instituțiile statale.

În ceea ce priveşte aplicarea principiului separaţiei dintre puterile statului, principalele dispoziţii constituţionale sunt regăsite în Titlul al III-lea din Legea fundamentală. În opinia noastră, faţă de categoriile şi conceptele utilizate de Constituţie, este vorba nu atât de o separaţie între cele trei puteri fundamentale ale statului, respectiv puterea legislativă, puterea executivă şi puterea judecătorească cât mai ales, separaţia şi identificarea funcţiilor fundamentale ale statului, anume: funcţia legislativă, funcţia executivă şi funcţia judiciară. Aşa cum am arătat mai sus, conceptul de funcţie statală răspunde mai bine necesităţilor constituţionalismului contemporan privind aplicarea acestui principiu clasic al democraţiei constituţionale, respectiv separaţia puterilor în stat.

 

 

Potrivit dispoziţiilor art. 61 alin. (1) din Constituţia României, Parlamentul este definit ca organul reprezentativ al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării. Conform normei constituţionale, puterea legislativă a statului sau funcţia legislativă în stat este realizată, în principal, prin instituţia Parlamentului, care se constituie ca reprezentant suprem al titularului puterii şi suveranităţii naţionale, respectiv poporul român. Este unica autoritate legiuitoare a ţării, în sensul că legea, înţeleasă ca act juridic al Parlamentului, nu poate fi adoptată decât de această instituție. Dispoziţiile art. 73 alin. (1) din Constituţia României arată că Parlamentul adoptă legi constituţionale, legi organice şi legi ordinare.

Desigur, exercitarea funcţiei legislative în stat are un caracter complex şi implică participarea atât a societăţii civile, cât şi a altor autorităţi ale statului. Mai trebuie menţionat că Parlamentul nu este singura autoritate care poate adopta acte normative, dar este singura care poate adopta cele trei categorii de legi la care se referă art. 73 alin. (1) din Constituţie.

Principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat se aplică şi în privinţa organizării interne a Parlamentului. Potrivit dispoziţiilor art. 61 alin. (2), Parlamentul României este alcătuit din Camera Deputaţilor şi Senat, iar dispoziţiile art. 64 din Legea fundamentală stabilesc regulile constituţionale de organizare şi funcţionare a fiecărei dintre cele două camere.

Puterea executivă în stat este exercitată de către Președintele României, Guvern şi de toate autoritățile şi instituţiile administrației publice statale şi autonome.

Potrivit dispoziţiilor art. 80 din Constituţie, Președintele României este garantul independenţei naţionale a unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării şi, în acelaşi timp, reprezintă statul român. Legea fundamentală nu foloseşte conceptul de „şef al statului”, însă teoria şi practica constituţională menţionează acest concept prin care se arată implicarea Preşedintelui României în activitatea de guvernare, iar pe de altă parte rolul şi atribuţiile acestuia privind conducerea politicii interne şi externe a statului român.

Prezintă relevanţă pentru natura şi legitimitatea instituţiei Preşedintelui României şi dispoziţiile art. 81 alin. (1) din Legea fundamentală, potrivit cărora această autoritate unipersonală este aleasă prin vot universal, egal, direct, secret şi libert exprimat. Prin urmare, legitimitatea Preşedintelui României în raport cu titularul suveranităţii naţionale şi cu principiul reprezentării este similară cu cea a Parlamentului.

Durata mandatului prezidenţial este, potrivit art. 83 alin. (1) din Constituţia României, de 5 ani, iar potrivit dispoziţiilor art. 81 alin. (4): „Nici o persoană nu poate îndeplini funcţia de Preşedinte al României decât pentru cel mult două mandate. Acestea pot fi şi succesive”. Norma constituţională este o garanţie importantă a realizării scopului principiului separaţiei puterilor în stat a aplicat la instituţia Preşedintelui României, în mod deosebit evitarea concentrării exercitării puterii executive pe un termen lung sau nedefinit la o singură persoană care îndeplineşte această importantă funcţie în stat.

Atribuţiile Preşedintelui României sunt reglementate în principal de dispoziţiile art. 85 şi, respectiv, art. 86 - 94 din Constituţia României. Din analiza normelor constituţionale rezultă implicarea importantă a Preşedintelui României în actul de guvernare. Constituţia face distincție între rolul Preşedintelui României, iar pe de altă parte atribuţiile acestuia. Primul aspect are în vedere identificarea constituţională a instituţiei Preşedintelui României în ansamblul instituţiilor statale. Rolul Preşedintelui României este definit de art. 80 al Constituţiei şi constă în: reprezentarea statului român; este garantul independenţei naţionale, al unităţii şi integrităţii teritoriale a ţării, veghează la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităților publice; exercită funcţia de mediere între puterile statului şi societate. Aceste reglementări definesc instituţia prezidenţială ca autoritate aflată la vârful sistemului instituţional administrativ al statului, iar pe de altă parte rolul acestei instituţii în realizarea echilibrului funcţional şi dinamic în cadrul instituţiilor statale, între stat şi societate, întotdeauna în scopul garantării supremaţiei legii şi a Constituţiei.

Preşedintele României exercită importante atribuţii de guvernare. Potrivit dispoziţiilor art. 85 alin. (1) din Constituţie, desemnează candidatul pentru funcţia de prim-ministru şi numeşte Guvernul pe baza votului de încredere acordat de către Parlament. În conformitate cu reglementările art. 87 din Constituţie, Preşedintele României poate participa la şedinţele Guvernului în care se dezbat probleme de interes naţional privind politica externă, apărarea ţării şi asigurarea ordinii publice. Totodată, la cererea primului-ministru poate participa la orice şedinţă de Guvern.

Şeful statului poate dizolva Parlamentul, în condiţiile prevăzute de art. 89 din Constituţie. Are posibilitatea, în conformitate cu art. 90 din Legea fundamentală, să ceară poporului să-şi exprime, prin referendum, voinţa cu privire la probleme de interes naţional.

Atribuţiile pe care Preşedintele României le are în domeniul politicii externe (art. 91) şi al apărării (art. 92), îi conferă acestuia, practic, cel mai important rol în stat, în conducerea acestor domenii de activitate.

Implicarea Preşedintelui României în activitatea de guvernare este demonstrată, printre altele, şi de posibilitatea de a aplica măsuri excepţionale potrivit art. 93 din Constituţia României.

În conformitate cu dispoziţiile art. 102 alin. (1) din Constituţia României, „Guvernul (…) asigură realizarea politicii interne şi externe a ţării şi exercită conducerea generală a administraţiei publice”. Rolul Guvernului este acela de a înfăptui politica internă şi externă a statului şi de a conduce şi, implicit, de a controla întreaga administrație publică a statului. De menţionat că actul de conducere guvernamental are la bază atât relaţii de subordonare, specifice administraţiei publice, dar şi forme de control şi colaborare a căror legitimitate o reprezintă poziţia supraordonată a Guvernului prin însăşi definiţia constituţională a rolului acestei instituţii.

Dispoziţiile art. 85 din Constituţie reglementează procedura de numire a Guvernului, rolul esenţial în această procedură revenind Preşedintelui României, care desemnează candidatul pentru funcția de prim-ministru, şi Parlamentului, care acordă votul de încredere programului de guvernare şi listei Guvernului propus de candidatul desemnat pentru funcţia de prim-ministru.

Primul-ministru are un rol important în exercitarea actului de conducere a Guvernului în raport cu dispoziţiile art. 102 alin. (3) al Constituţiei. Relevante sunt şi dispoziţiile art. 107 alin. (1) din Constituţie, potrivit cărora primul-ministru conduce Guvernul şi coordonează activitatea membrilor acesteia, iar în conformitate cu alin. (2) al aceluiaşi articol, Preşedintele României îl poate revoca pe primul-ministru.

În exercitarea atribuţiilor sale, Guvernul adoptă hotărâri şi ordonanţe, în conformitate cu dispoziţiile art. 108 şi 115 din Constituţie.

Se constată, astfel, că atât Preşedintele României, cât şi Guvernul, au atribuţii importante în conducerea administraţiei publice şi a realizării politicii interne şi externe a statului.

Capitolul V din Titlul al III-lea al Legii fundamentale consacră principii generale aplicabile administrației publice. Dispoziţiile art. 116 şi 117 ale Constituţiei cuprind reglementări privind administraţia publică de stat, bazată pe relaţii de subordonare administrativă, iar dispoziţiile art. 120 – 123 se referă, în esenţă, la principiule aplicabile administraţiei publice locale, fiind explicit consacrate principiile descentralizării, al autonomiei locale şi al desconcentrării serviciilor publice (art. 120 alin. 1).

Capitolul VI al aceluiaşi titlu are denumirea „Autoritatea judecătorească”. Este important a face cuvenita distincție între puterea judecătorească şi autoritatea judecătorească, având în vedere demarcaţia constituţională între înfăptuirea justiției, iar pe de altă parte celelalte activităţi cu un caracter judiciar. Legea fundamentală nu foloseşte termenul de „putere judecătorească”, dar acesta este implicit existent în conținutul normativ al articolelor 124 – 126 din Constituţie. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 124, justiţia se înfăptuieşte în numele legii, este unică, imparţială şi egală pentru toţi, iar judecătorii sunt independenţi şi se supun numai legii. În conformitate cu art. 126 alin. 1, „Justiţia se realizează prin Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie şi prin celelalte instanţe judecătoreşti stabilite de lege”. Aceste reglementări constituţionale definesc puterea judecătorească.

Autoritatea judecătorească cuprinde instituţiile statului care, prin atribuţiile pe care le au, nu realizează în mod direct şi nemijlocit justiţia, în sensul art. 124 şi 126 alin. 1 din Legea fundamentală. Această demarcaţie este realizată şi de textul constituţional care, în Secţiunea a 2-a a aceluiaşi capitol, cuprinde dispoziţii de principiu privind rolul Ministerului Public şi statutului procurorului (art. 131 – 132), iar în Secţiunea a 3-a reglementează, cu valoare de principiu, rolul, structura şi atribuţiile Consiliului Superior al magistraturii (art. 133, 134). Atât Ministerul Public, cât şi Consiliul Superior al Magistraturii reprezintă în stat autoritatea judecătorească care, împreună cu puterea judecătorească, contribuie la înfăptuirea funcţiei judiciare a statului.

Autorităţile statului care nu pot fi încadrate în mod rigid în niciuna dintre cele trei categorii clasice ale instituţiilor statale corespunzătoare celor trei puteri în stat sunt reglementate distinct de Constituţia României.

Avocatul Poporului este una dintre aceste autorităţi ale statului, cu o dublă natură juridică, numirea şi rolul acestuia fiind reglementate de art. 58 şi 59 din Constituţie.

Curtea Constituţională a României este definită în art. 142 alin. 1 din legea fundamentală ca fiind garantul supremaţiei Constituţiei. Această autoritate independentă a statului are o dublă natură juridică, respectiv politică şi jurisdicţională şi prin atribuţiile sale contribuie în mod nemijlocit la garantarea statului de drept în toată complexitatea conţinutului acestuia.

Există şi alte instituţii statale caracterizate prin acelaşi dualitate a naturii juridice. Menţionăm Curtea de Conturi consacrată de dispoziţiile art. 140 din legea fundamentală, Consiliul Economic şi Social (art. 141) şi Consiliul Legislativ (art. 79).

 

 

Raţiunile legii fundamentale regăsite în normele constituţionale nu instituie o egalitate formală între instituţiile statului, ceea ce ar duce, în fapt, la o imposibilitate a exercitării atribuţiilor de guvernare, ci un raport bazat pe ideea de proporţionalitate, în acest context egalitatea fiind un aspect particular al proporţionalităţii.

Realizarea în plan constituţional şi al realităţii statale a egalităţii instituţionale ca dimensiune particulară a principiului proporţionalităţii se face în principal prin două componente:

Funcţia legislativă presupune şi implicarea instituţiilor administrative ale statului. Astfel, potrivit dispoziţiilor art. 74 din Constituţie, iniţiativa legislativă aparţine şi Guvernului care în fapt are un rol dominant în această procedură. Potrivit art. 77 din legea fundamentală promulgarea legii este un atribut al Preşedintelui statului.

Funcţia judiciară în stat este realizată în principal de către puterea judecătorească reprezentată de instanţele judecătoreşti dar şi de autoritatea judecătorească reprezentată de Ministerul Public şi Consiliul Superior al Magistraturii.

Curtea Constituţională nu este o autoritate a puterii judecătoreşti dar atribuţiile judiciare pe care le are contribuie la înfăptuirea funcţiei judiciare în stat. Pot fi menţionate şi organele administrative cu activitate jurisdicţională la care se referă dispoziţiile art. 21 alin. (4) din Constituţia României care, de asemenea contribuie prin atribuţiile conferite de lege la realizarea funcţiei judiciare a statului deşi, evident nu fac parte din sistemul autorităţilor judiciare fiind autorităţi ale administraţiei publice.

Funcţia administrativă a statului nu se realizează numai prin instituţiile administraţiei publice centrale şi locale. Toate autorităţile statului, în conformitate cu dispoziţiile normative concrete pot exercita atribuţii administrative în regim de putere publică. Autonomia administrativă a Parlamentului, ca şi principiu de funcţionare a corpului legislativ implică exercitarea unor asemenea atribuţii. Instanţele judecătoreşti şi instituţiile autorităţii judecătoreşti pot emite acte administrative în regim de putere publică în conformitate cu reglementările normative concrete referitoare la atribuţiile acestora.

Controlul exercitării atribuţiilor de putere în stat este principala garanţie a respectării drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţenilor, a evitării excesului de putere şi a respectării principiului legalităţii, a suveranităţii legii fundamentale în întreaga activitate statală. Toate categoriile de autorităţi ale statului au atribuţii de control. Un rol important în menţinerea echilibrului interstatal între autorităţile statului, a respectării drepturilor fundamentale ale cetăţenilor şi garantarea supremaţiei Constituţiei şi a legii îl are controlul realizat de instanţele judecătoreşti. Accesul liber la justiţie este un drept fundamental al cetăţeanului definit ca atare de art. 21 din Constituţie. De asemenea, principiile generale ale răspunderii statului pentru actele juridice emise şi eventuale prejudicii produse sunt reglementate de dispoziţiile art. 52 din Constituţia României care instituie dreptul fundamental al unei persoane vătămate de o autoritate publică de a se adresa unei instanţe judecătoreşti pentru a verifica legalitatea unui act administrativ, repararea unui eventual prejudiciu şi restabilirea dreptului încălcat. Aminitm şi dispoziţiile art. 126 alin. (6) din Constituţie care garantează controlul judecătoresc al actelor administrative ale autorităţilor publice.

Controlul realizat de către Curtea Constituţională a României, în mod deosebit asupra actelor normative ale Parlamentului este principala garanţie a respectării supremaţiei legii fundamentale.

Controlul administrativ, în baza raporturilor ierarhice de subordonare specifice funcţiei administrative în stat este realizat în principal de Guvern dar şi de alte autorităţi ale administraţiei publice care au competenţă în acest sens. Un rol important în exercitarea acestor atribuţii de control administrativ revin unor organe specializate cum ar fi inspecţiile administrative sau Curtea de Conturi.

Se poate spune că reglementările Constituţiei României corespund pe deplin cerinţelor unei societăţi democratice care impun un echilibru dinamic între instituţiile statale bazat pe separaţia clară a atribuţiilor conform funcţiei statale pe care o exercită dar şi pe realizarea unei colaborări reale şi a unui control statal eficient între autorităţile statale.

Consacrarea şi garantarea caracterelor şi atribuţiilor statului, prevăzute de art. 1 alin.(1) şi art. 1 alin. (3) din Legea fundamentală. Organizarea instituţională a statului în raport cu principiile mai sus menţionate nu este un scop în sine al legii fundamentale ci are o dimensiune valorică şi teleologică. Avem în vedere dispoziţiile art. 1 alin. (3) din Constituţia României care enumără caracterele şi atributele statului şi în acelaşi timp subliniază că întreaga activitate statală are ca şi conţinut şi în acelaşi timp finalitate respectarea şi garantarea demnităţii omului, a drepturilor şi libertăţilor cetăţenilor, libera dezvoltare a personalităţii umane, dreptatea şi pluralismul politic. Toate aceste determinări ale statului şi puterii statale sunt considerate de legea fundamentală ca valori supreme. În plus, ele trebuie înţelese în „spiritul tradiţiilor democratice ale poporului român şi idealurilor Revoluţiei din decembrie 1989”.

 

 

În opinia noastră actualele dispoziţii ale Constituţiei României privind organizarea puterilor statale sunt încă viabile şi pot asigura buna funcţionare a instituţiilor statului în corespondenţă deplină cu cerinţele şi principiile democraţiei europente.

Cu toate aceste în ultimii ani au existat numeroase disfuncţionalităţi între autorităţile statului, cu consecinţe grave asupra vieţii democratice, stabilităţii sociale, înfăptuirii justiţiei, dezvoltării economice a ţării şi nu în ultimul rând au afectat drepturi şi libertăţi fundamentale ale cetăţenilor.

Aceste situaţii nu sunt consecinţa dispoziţiilor constituţionale, ci în mod deosebit a refuzului unor actori politici sau chiar a unor persoane cu un statut important în sistemul judiciar din România de a avea ceea ce în doctrină se numeşte: ”un comportament constituţional loial„ care să dea eficienţă normelor constituţionale, respectând sensul lor autentic şi finalitatea acestora. În mod regretabil în numeroase decizii politice sau de altă natură se urmăreşte realizarea unor orgolii, interese personale sau de grup.

Exemplele sunt numeroase. printre ele ne referim la recenta Decizie a Curţii Constituţionale (Decizia nr 358 din 30 05 2018, publicată în M. Of. nr. 473/706 2018), prin care a constatat existenţa unui conflict de neconstituţionalitate între Preşedintele României şi Ministerul Justiţiei. Apreciem că această Decizie este greşită, fiind contrară principiilor constituţionale de organizare a puterii statale în România. Iată câteva aspecte critice :

- Sistemul constituţional statal român este caracterizat ca fiind de tip „semi-prezidenţial” ceea ce presupune conducerea executivului şi implicit a statului atât de Preşedintele României cât şi de Guvern prin Primul Ministru conform atribuţiilor legale şi constituţionale. Prin urmare Presedintele României exercită atribuţii de guvernare. Rolul constituţional al Preşedintelui este, atunci când legea îi conferă dreptul şi am spune noi obligaţia de a decide ca ultimă instituţie a statului, numai în a verifica aspecte formale şi procedurale ale propunerilor Guvernului. Conform rolului constituţional, decizia Preşedintelui României vizează inclusiv aspecte de oportunitate atunci când se referă la propuneri ale miniştrilor. În caz contrar se refuză dreptul Preşedintelui de a exercita acte de guvernare prin deciziile sale. De altfel, conform doctrinei, oportunitatea actului decizional nu poate fi separată de legalitatea acestuia. Altfel spus, oportunitatea este un aspect particular al legalităţii;

- Legitimitatea constituţională a Preşedintelui este cu totul diferită faţă de a unui ministru. Preşedintele României este ales prin vot universal pe când ministrul este numit. Prin urmare Şeful statului prin atribuţiile pe care le exercită ca expresie a suveranităţii naţionale are în stat întotdeauna o poziţie supraordonată faţă de aceea a unui ministru chiar dacă între aceste demnităţi ale statului nu există relaţii de subordonare în sens administrativ. În fapt, Decizia Curţii Constituţionale situează Preşedintele României într-o poziţiei instituţională inferioară celei a unui ministru, ceea ce este contrar legitimităţii constituţionale a Şefului Statului şi principiului suveranităţii naţionale.

- Prin Decizia pronunţată, Curtea Constituţională refuză dreptul constituţional al Preşedintelui României de a exercita acte de guvernare şi mai ale de a conduce puterea executivă a statului, atribuţie care este expres prevăzută de normele constituţionale

- În opinia noastră nu poate exista un conflict de natură constituţională între Preşedintele României şi un ministru, dat fiind poziţia instituţională diferită a acestora. Aşa cum precizam Preşedintele este şi şeful puterii executive, exercită acte de guvernare specifice acestei puteri. Spre deosebire, ministrul are un rol instituţional în cadrul puterii executive inferior Şefului Statului. Din nefericire, Decizia instanţei constituţionale schimbă aceste raporturi.

În realitate, în cauză este vorba de un conflict politic şi de unul constituţional. În modesta noastră opinie apreciem că soluţia corectă care se impunea era aceea de respingere ca nefondată a sesizării Curţii Constituţionale.

În acest context exprimăm câteva idei în legătură cu unele posibile modificări legislative, inclusiv constituţionale în raport cu principiile de organizare statală în România :

1. Lipsa comportamentului constituţional loial din partea actorilor vieţii statale şi politice în România îmbracă forma excesului de putere care în prezent nu poate fi sancţionat constituţional sau legal. Excesul de putere înseamnă în esenţa decizii statale (inclusiv juridice), neadecvate situaţiei de fapt sau scopului normelor constituţionale. Este un aspect important de oportunitate pentru astfel de decizii. Criteriul care face distincţia dintre comportamentul constituţional loial iar pe de altă parte excesul de putere îl reprezintă principiul proporţionalităţii.

În acest context propunem, ca într-o viitoare revizuire constituţională la articolul 2 din legea fundamentală să se introducă un nou aliniat conform căruia: „Exercitarea puterii se realizează cu respectarea principiului proporţionalităţii şi nediscriminatoriu„

2 Interzicerea adoptării de dispoziţii normative sau modificări ale legilor organice prin ordonanţe de urgenţă. In prezent dreptul constituţional al Guvernului de a adopta astfel de acte normative în orice condiţii s-a dovedit a fi abuziv, contrar principiului suveranităţii naţionale a cărui reprezentant suprem este Parlamentul României (art. 61 din Constituţie)

3. Pentru aceleaşi raţiunii, să se interzică expres, prin normă constituţională, să se adopte legi organice prin procedura asumării răspunderii Guvernului.

4. Să se interzică, prin normele unei legi organice ca persoanele urmărite penal să poată ocupa demnităţi sau funcţii publice la nivel parlamentar sau în guvern. În prezent o asemenea interdicţie se aplică, în unele cazuri, numai pentru persoanele condamnate definitiv. Spre deosebire, conform legislaţiei actuale persoanele urmărite penal – fără a fi condamnate definitiv - nu pot fi judecători sau nu pot ocupa unele funcţii din sistemul administraţiei de stat. Este o diferenţă de tratament juridic între parlamentari, respectivi membrii ai Guvernului iar pe de altă parte judecători, care nu are nici o explicaţie raţională.

5 Între condiţiile necesare pentru desemnarea în calitate de judecător la Curtea Constituţională să se introducă şi obligaţia ca persoana în cauză să aibă cel puţin zece ani vechime în funcţia de judecător în sistemul instanţelor puterii judecătoreşi. În acest fel se înbunătăţeşte calitativ profesionalismul membrilor Curţii Constituţionale. O astfel de cerinţă corespunde şi cu natura acestei instituţii ca autoritate de justiţie constituţională şi cu atribuţiile jurisdicţionale ale Curţii Constituţionale.