Aspecte de jurisprudenţă a Curţii Constituţionale privind rolul Parlamentului, organizarea internă şi exercitarea funcţiei legislative

      I  Noţiunea de instituţie parlamentară

În statele cu teritorii întinse şi cu populaţie numeroasă este practic imposibil ca întreg poporul să se constituie într-o adunare care să decidă şi să legifereze, de aceea a apărut necesitatea politică şi juridică pentru ca poporul să-şi exercite atribuţiile sale de deţinător al puterii – indirect – prin organe reprezentative.

Filozofii, juriştii şi politologii au rezolvat această problemă elaborând teoria „delegării exerciţiului dreptului natural şi inalienabil al poporului de a legifera” unor reprezentanţi ai săi, astfel desemnaţi încât să poată exprima juridic voinţa acestuia. Astfel, au apărut sistemele electorale, deputaţii, senatorii şi parlamentul.

Datorită atribuţiilor pe care le are şi a rolului său statal juridic, s-a impus prin­cipiul autonomiei parlamentului în sistemul autorităţilor statale, adică independenţa în exercitarea puterilor sale, puteri care să fie în acelaşi timp şi o contrapondere faţă de executiv.

Principalele garanţii privind exercitarea atribuţiilor parlamentului, în strânsă legătură cu împuternicirile date de popor şi cu principiul dreptului natural al suvera­nităţii poporului, sunt: caracteristicile sistemului electoral, în baza căruia corpul electoral desemnează reprezentanţii naţiunii, şi referendumul; procedura constitu­ţională prin care poporul îşi exprimă direct opţiunile în problemele politice, sociale, economice etc., de interes major, exercitând în acest fel atribuţiile puterii şi controlul parlamentului.

În consecinţă, aşa cum spunea şi marele constituţionalist Maurice Duverger, parlamentul apare ca o instituţie politică şi juridică, formată din una sau mai multe camere, fiecare alcătuită dintr-un număr de membrii (deputaţi şi senatori) dispunând de putere de decizie şi a cărui principală funcţie este de a legifera.

Ansamblul regulilor juridice care au ca obiect organizarea, alcătuirea, preroga­tivele şi funcţionarea adunărilor parlamentare formează Dreptul parlamentar, subra­mură a Dreptului constituţional. Izvoarele formale specifice ale Dreptului parla­mentar sunt:

1. Constituţia;

2. Legile organice – sunt cele care realizează, în cazurile şi în condiţiile prevăzute de Constituţie, aplicarea şi detalierea unora dintre dispoziţiile acesteia. Legile organice sunt izvoare formale ale Dreptului parlamentar, în măsura în care cuprind norme referitoare la organizarea, funcţionarea, prerogativele parlamentului sau cu referire la organizarea procedurii de reprezentare, respectiv sistemul electoral sau statutul parlamentarilor. În acest caz, legile organice fac parte din blocul de constitu­ţionalitate şi se bucură de aceeaşi protecţie juridică în raport cu legile constituţionale;

3. Legile ordinare – în măsura în care reglementează materii parlamentare, cum ar fi: indemnizaţia şi celelalte drepturi ale parlamentarilor;

4. Regulamentele parlamentare;

5. Reguli cutumiare – în activitatea parlamentară apar reguli cu privire la funcţionarea corpului legislativ, care nu sunt consacrate printr-un act normativ, dar care se impun prin repetabilitate şi acceptarea lor de către parlamentari. Cele mai frecvente reguli cu aspect cutumiar se referă la: ordinea acordării cuvântului în parlament, timpul alocat pentru o intervenţie, anumite procedee de vot etc.

Structura Parlamentului. În teoria dreptului constituţional, dar şi în realitatea politică şi parlamentară a statelor s-au impus două mari tipuri ale acestei structuri, respectiv: unicameralismul şi bicameralismul.

Unicameralismul este situaţia când parlamentul este alcătuit dintr-o singură cameră. Această formă de organizare parlamentară este specifică statelor unitare, fără a fi însă exclusivă pentru acestea. Principalele avantaje ale structurii parlamentare unicamerale constau în: se evită temporizarea procesului legislativ, se evită disputa pentru preponderenţă între cele două camere, sunt considerabil reduse costurile parlamentare.

Bicameralismul reprezintă regula în cazul statelor federative exprimând structura acestora, respectiv a unităţilor statale membre ale federaţiei, cât şi federaţia în ansamblul său. Bicameralismul este o structură parlamentară de excepţie în cazul statelor unitare şi, în acest caz, îşi găseşte legitimitatea fie pe tradiţiile constituţionale parlamentare, fie în atribuţiile speciale ale unei camere, care se constituie într-un corp parlamentar ponderator, faţă de cealaltă cameră. Bicameralismul constă din alcă­tuirea parlamentului în două camere, care au, de regulă, atribuţii comune, dar şi atribuţii diferite, mai ales în situaţia când una dintre camere este considerată supe­rioară faţă de cealaltă.

Avantajele aceste structuri parlamentare sunt următoarele: realizează diviziunea şi moderarea puterii legislative şi asigurarea calităţii muncii parlamentare, printr-o dublă analiză a deciziei parlamentare, în special în domeniul legislativ.

Principalele deficienţe sunt legate de temporizarea procesului legislativ, concu­renţa pentru supremaţie între cele două camere şi costurile ridicate de funcţionare.

Bicameralismul cunoaşte şi unele modalităţi constituţionale, respectiv:

1. Bicameralismul aristocratic este situaţia în care una dintre camere este alcă­tuită pe criteriul rangului nobiliar sau pe cel al statutului profesional al unora dintre membrii săi. Această cameră are un pronunţat caracter conservator şi, de regulă, este considerată ca fiind camera superioară în parlament;

2. Bicameralismul politic apare în cazul statelor unitare, când parlamentul are două camere, alese de regulă după aceeaşi procedură electorală şi având atribuţii relativ egale;

3. Bicameralismul sau multicameralismul economic sau social este întâlnit în unele state din America Latină; are, de regulă, un caracter discriminatoriu deoarece pre­su­pune alcătuirea camerelor parlamentare în funcţie de criterii profesionale sau sociale;

4. Bicameralismul federal este specific statelor federale şi este determinat de necesitatea de a asigura echilibrul şi armonia între statele federale şi statul unional.

    II  Funcţia legislativă

Legiferarea rămâne funcţia primordială a Parlamentului, care presupune, în principal, editarea în norme juridice. Legea are două accepţiuni, respectiv: de act juridic normativ şi o accepţiune restrânsă de act juridic al Parlamentului. Această din urmă accepţiune realizează funcţia legislativă a Parlamentului. Din acest punct de vedere, aprobarea legilor aparţine numai Parlamentului sau, aşa cum se stabileşte în art. 61 din Constituţie, Parlamentul este unica autoritate legislativă a ţării.

În practică, această funcţie este realizată împreună cu electoratul. Astfel, execu­tivul se implică în funcţia legislativă în special prin:

a) iniţiativă legislativă a Guvernului;

b) promulgarea legilor de către Şeful statului;

c) dreptul de veto, care aparţine în unele state Şefului de stat, în România cores­punde dreptul Preşedintelui republicii de a solicita Parlamentului reexaminarea legii, sau Curţii Constituţionale verificarea constituţionalităţii legii, înainte de promulgare. Electoratul se implică în procesul de legiferare prin dreptul la iniţiativa legislativă, iar în unele situaţii, prin referendum.

Limitele puterii legislative a Parlamentului rezultă şi din determinarea prin Consti­tuţie a domeniului rezervat legii. Astfel, unele constituţii stabilesc liste de materii, respectiv relaţii sociale, care prin natura lor trebuie să fie reglementate numai prin lege, iar celelalte domenii putând intervenii şi alte acte normative ale altor organe ale statului, în special hotărârile şi ordonanţele Guvernului.

Din dispoziţiile Constituţiei României se poate reţine că stabilirea domeniului rezervat legii se realizează în principal prin dispoziţiile art. 73, după cum urmează:

1. legi constituţionale – sunt acele acte normative adoptate după o procedură specială prin care se revizuieşte Constituţia;

2. legi ordinare – se referă la ansamblul relaţiilor sociale care sunt reglementate prin lege. Spre deosebire de alte constituţii, normele constituţionale române nu sta­bilesc un domeniu distinct al legii organice. În consecinţă, orice relaţie socială ar putea să formeze obiectul legii organice, evident, cu excepţia acelora pentru care Constituţia a stabilit o modalitate specială de reglementare. Cu toate acestea, princi­piile tehnicii legislative impun ca numai relaţiile sociale de o importanţă primordială care urmează să fie reglementate primar, trebuie să formeze obiectul legii ordinare. Celelalte relaţii sociale care intră în sfera asigurării executării în concret a legii, trebuie să formeze obiectul de reglementare a unor acte normative, inferioare ca forţă juri­dică legii, respectiv hotărârilor şi ordonanţelor de Guvern.

3. legile organice – Constituţia stabileşte un domeniu al legii organice şi o procedură deosebită parlamentară pentru adoptarea acestor acte normative, având în vedere importanţă deosebită a relaţiilor sociale reglementate. Astfel, legile organice se adoptă pentru a reglementa normativ sistemul electoral, organizarea şi funcţio­narea partidelor politice, organizarea şi desfăşurarea referendumului, organizarea Guvernului şi a Consiliului Suprem de apărare al ţării, regimul stării de urgenţă şi a stării de asediu, infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora acordare amnis­tiei sau a graţierii colective, organizarea şi funcţionarea Consiliului Superior al Magistraturii, a instanţelor judecătoreşti şi a organelor Ministerului Public şi a Curţii de Conturi, statutul funcţionarilor publici, contenciosul administrativ, regimul juridic general al proprietăţii şi alte moşteniri, regimul general privind raporturile de muncă, sindicatele şi protecţia socială, organizarea generală a învăţământului, regimul general al cultelor religioase, organizarea administraţiei locale, a teritoriului, precum şi regimul privind autonomia locală, modul de stabilire a zonei economice exclusive şi alte domenii prevăzute de textele constituţionale.

Funcţia legislativă se înfăptuieşte după proceduri specifice, reglementate de Constituţie şi de Regulamentele camerelor. Nerespectarea acestor proceduri poate să atragă neconstituţionalitatea legii ca, de altfel, şi nerespectarea domeniului legii organice.

  III    Jurisprudenţă   relevantă

         În cele ce urmează  pe marginea unor articole din  Constituţiei  privind   funcţia  legislativă şi  organizarea  parlamentului  analizăm unele decizii ale  Curţii Constituţionale în materie

1.   Art. 61. „Rolul şi structura”

Conform dispoziţiilor art. 61 alin. (1) din Constituție, potrivit cărora „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”, competenţa de legiferare a acestei instituţii cu privire la un anumit domeniu nu poate fi limitată. Este necesar însă ca legea astfel adoptată să respecte exigenţele de formă şi de fond impuse de Constituţie. „Prin urmare, opţiunea legiuitorului de a legifera în materia în care Curtea Constituțională a admis o sesizare de neconstituționalitate cu privire la o lege în ansamblul său, presupune parcurgerea tuturor fazelor procesului legislativ prevăzut de Constituţie şi de regulamentele celor două Camere ale Parlamentului.”  (Decizia nr. 308 din 28 martie 2012, publicată în M.Of. nr. 309 din 9 mai 2012. În acelaşi sens a se vederea şi decizia nr. 17 din 21 ianuarie 2015, publicată în M.Of. nr. 79 din 30 ianuarie 2015).

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are rolul constituțional de a interpreta un text de lege în scopul aplicării unitare de către instanţele judecătoreşti. Exercitarea acestei atribuţii nu poste însă să se substituie Parlamentului, unica putere legiuitoare în stat. Interpretarea conferită unui text de lege trebuie să respecte unele exigenţe constituţionale şi să fie în concordanţă cu voinţa legiuitorului. „Astfel, interpretarea Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie,  potrivit căreia legea penală mai favorabilă presupune aplicarea instituțiilor autonome mai favorabile, este de natură să înfrângă exigenţele constituționale, deoarece, în caz contrar, s-ar rupe legătura organică dintre situaţiile de drept penal, aparţinând fiecărei legi succesive, cu consecinţa directă a schimbării conţinutului şi sensului actelor normative, adoptate de către legiuitor.” (Decizia nr.265 din 6 mai 2014, publicată în M.Of. nr. 372 din 20 mai 2014).

Pe de altă parte, instanţa noastră constituțională a stabilit că Parlamentul, în calitate de organ reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării, nu poate să se substituie puterii judecătoreşti, respectiv să soluţioneze prin hotărâri proprii litigii care aparţin de competenţa instanţelor judecătorești. Totodată, Parlamentul nu poate modifica, suspenda sau stinge efectele unor hotărâri judecătoreşti definitive şi irevocabile. În acest sens, Curtea Constituțională, prin Decizia nr. 6 din 11 noiembrie 1992, publicată în M.Of. nr. 48 din 4 martie 1993, a constatat neconstituționalitatea dispoziţiilor legale cuprinse în „Legea privind măsuri premergătoare reglementării situaţiei juridice a unor imobile trecute în proprietatea statului, după 23 august 1944”, care prevedeau suspendarea judecării proceselor aflate pe rolul instanţelor judecătorești, privind bunurile avute în vedere de această reglementare, până la adoptarea unei noi legi. „Argumentul principal al soluţiei pronunţate de Curte a fost acela că Parlamentul nu are dreptul să intervină în procesul de realizare a justiţiei.” (a se vedea Decizia nr.972 din 21 noiembrie 2012, publicată în M.Of. nr. 800 din 28 noiembrie 2012). 

În acelaşi sens, Curtea Constituțională a constatat că norma regulamentară potrivit căreia o Cameră a Parlamentului poate să cenzureze sub orice aspect o hotărâre judecătorească definitivă, care a dobândit autoritate de lucru judecat, echivalează cu transformarea acestei structuri parlamentare în putere judecătorească, ceea ce încalcă în mod evident principiul separaţiei şi echilibrului puterilor în stat. „Legitimarea unui astfel de act ar avea ca efect acceptarea ideii că, în România, există persoane /instituţii/autorităţi cărora nu le sunt opozabile hotărârile judecătoreşti pronunţate de instanţele prevăzute de Constituţie şi de lege, deci care sunt mai presus de lege. Or, o astfel de interpretare dată dispoziţiilor referitoare la autonomia parlamentară este în vădită contradicţie cu dispoziţiile art. 1 alin. (4), art. 16 alin. (2), art. 61 alin. (1), art. 124 şi art. 126 alin. (1) din Constituție.” (Decizia nr.972 din 21 noiembrie 2012, publicată în M.Of. nr. 800 din 28 noiembrie 2012).

Calitatea Parlamentului de „unică autoritate legiuitoare a ţării” nu îi conferă acestuia competenţa discreţionară de a adopta legi în orice condiţii şi domenii, inclusiv în domeniile care aparţin în exclusivitate actelor cu caracter infra-legal, administrativ. O asemenea situaţie „ar echivala cu o abatere de la prerogativele constituționale ale Parlamentului consacrate de art. 61 alin. (1) din Constituţie şi transformarea acestei instituţii în autoritate publică executivă.” (Decizia nr. 494 din 21 noiembrie 2013, publicată în M.Of. nr. 819 din 21 decembrie 2013).

Aspecte precum întinderea şi amploarea măsurilor stabilite de Parlament prin legea adoptată constituie elemente de oportunitate care se încadrează în mod firesc în calitatea constituţională a acestei instituții, de unică autoritate legiuitoare a ţării. Curtea Constituțională nu se poate pronunţa asupra acestor aspecte şi nici asupra consecințelor practice pe care reglementările legii le presupun.  Mai mult, „Curtea Constituțională nu numai nu s-ar putea pronunţa, dar, în principiu, nu ar putea să completeze sau să schimbe măsuri legislative existente devenind astfel „legislator pozitiv.” (Decizia nr.494 din 21 noiembrie 2013, publicată în M.Of. nr. 819 din 21 decembrie 2013).

Definirea domeniului de aplicare a unei legi sau crearea unui statut juridic special pe considerente obiective, şi nu subiective, este un atribut exclusiv al legiuitorului. Aceste aspecte fac parte din sfera de apreciere liberă a Parlamentului, în calitatea sa de unică autoritate legiuitoare a ţării, asupra conținutului şi domeniului legiferării. Curtea Constituţională nu are competenţa legală a  controla opțiunea legiuitorului în aceste domenii, pentru că s-ar transforma într-un legiuitor pozitiv (Decizia nr. 165 din 22 martie 2005, publicată în M.Of. nr. 390 din 9 mai 2005).

Totodată, s-a statuat  în jurisprudență că instanţa constituțională nu are competenţa de a extinde dispoziţii legale criticate şi la alte situaţii neprevăzute în textul normativ, deoarece o asemenea operaţiune ar echivala „cu transformarea instanţei de contencios constituţional într-un legislator pozitiv, lucru care ar contraveni art. 61 din Constituție, potrivit căruia „Parlamentul este (…) unica autoritate legiuitoare a ţării.” (Decizia nr. 275 din 24 iunie 2004, publicată în M.Of. nr.683 din 29 iulie 2004).

Modificarea conţinutului unei norme juridice pentru ca aceasta să fie adaptată la realităţile sociale este o prerogativă exclusivă a autorității legislative asupra cărora instanţa constituțională nu poate să intervină, având în vedere dispoziţiile art. 61 alin. (1) din Constituție  (Decizia nr.681 din 31 mai 2011, publicată în M.Of. nr. 662 din 16 septembrie 2011).

Această speţă invocă în fapt criteriul proporţionalităţii, ca principiu constituţional, sub aspectul corectei adecvări a normei legislative adoptate la relaţiile sociale reglementate. În raport cu actualul conținut al Legii fundamentale, apreciem că în mod corect instanţa constituţională a constatat că nu are competenţa de a cenzura respectarea criteriului proporţionalităţii în activitatea de legiferare a Parlamentului. Cu toate acestea,  realitatea a demonstrat că pot exista soluţii legislative în dezacord flagrant cu realitatea la care se raportează, mai mult ar putea reprezenta şi un exces de putere din partea Parlamentului. În lipsa unui text constituțional explicit, excesul de putere, posibil a exista în activitatea legislativă a Parlamentului, nu poate fi sancționat de către Curtea Constituţională. Este şi unul dintre motivele pentru care susţinem propunerea de lege ferenda, ca într-o viitoare revizuire constituțională, la art. (1) din Legea fundamentală să se menţioneze şi faptul că „puterea statală” se exercită proporţional, în raport cu situaţia de fapt şi scopul legitim urmărit, şi nediscriminatoriu.

În jurisprudenţa sa, Curtea Constituţională face referire la două criterii esenţiale pentru a se determina cazurile în care, prin procedura legislativă, se încalcă principiul bicamerismului. Aceste criterii esenţiale cumulative sunt: existenţa unor deosebiri importante de conţinut juridic între formele adoptate de către cele două Camere ale Parlamentului şi, al doilea, existenţa unei configuraţii semnificative diferită între formele adoptate pentru un proiect de lege între cele două Camere ale Parlamentului (a se vederea Decizia nr. 1 din 14 ianuarie 2015, publicată în M.Of. nr. 85 din 2 februarie 2015).

Instanţa constituţională a evidenţiat importanţa structurii bicamerale a Parlamentului, inclusiv pentru exercitarea funcţiei legislative. În primul rând, se are în vedere că structura bicamerală a forului legislativ este un aspect al tradiţiilor democratice de organizare statală a României. Pe de altă parte, există avantaje juridice importante pe care structura bicamerală a Parlamentului le are: „Astfel, se evită concentrarea puterii în Parlament, întrucât Camerele acestuia se vor împiedica reciproc să devină suport al unui regim autoritar. Totodată, se asigură dezbateri şi un cadru de analiză succesivă a legilor de către două corpuri diferite ale forului legiuitor, ceea ce oferă o mai mare garanţie a calităţii actului legislativ. Adoptarea legilor în cadrul unui Parlament unicameral se face după mai multe „lecturi” succesive ale unui text. Fiind realizate însă de acelaşi corp legiuitor, lecturile pot deveni o formalitate oficială sau pot fi suprimate din raţiuni de urgenţă. Bicamerismul determină ca a doua lectură a legii să se facă, întotdeauna, de o altă adunare, ceea ce este de natură să determine o percepţie critică accentuată. Se oferă astfel oportunitatea unei mai bune cooperări critice, a dezbaterii comune şi colective de luare a deciziilor, conferindu-se amploare formării voinţei statului parlamentar. În plus, bicamerismul minimizează riscul dominaţiei majorităţii, favorizând dialogul între majoritățile celor două Camere, precum şi între grupurile parlamentare. Cooperarea şi supervizarea legislativă sunt extinse în acest mod, demonstrându-se astfel că sistemul bicameral este o formă importantă a separaţii puterilor, care nu funcționează doar între puterile legislative, executivă şi judecătorească, ci şi în interiorul celei legislative. Atât tradiţia care, fiind legată de fiinţa statului român, îl defineşte şi îl reprezintă, cât şi avantajele enunţate, constituie puternice motive de reflecţie cu prilejul opţiunii pentru una dintre cele două formule: unicameralism sau bicameralism.” (Decizia nr. 799 din 17 iunie 2011 asupra proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei României, publicată în M.Of. nr.440 din 23 iunie 2011).

 Principiul bicameralismului, consacrat de art. 61 alin. (2) din Constituție, are un aspect instituţional, dar şi unul funcţional. Dispoziţiile art. 75 din Legea fundamentală stabilesc competenţe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazurile expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie de Cameră decizională.

Cu toate acestea, indivizibilitatea şi unicitatea Parlamentului, ca instituţie, derivă din textul constituţional mai sus amintit şi, prin urmare, nu este posibilă adoptarea unei legi de către o singură Cameră, fără ca proiectul actului normativ să fi fost dezbătut şi de cealaltă Cameră. Curtea Constituţională a stabilit că: „Diferenţele de conţinut juridic dintre forma proiectului de lege adoptat de Senat, ca primă Cameră sesizată, şi a legii adoptate de Camera Deputaţilor, în calitate de Cameră decizională, sunt de natură să încalce principiul bicameralismului, în sensul că forma finală a legii, în redactarea adoptată de Camera decizională, se îndepărtează în mod substanţial de forma adoptată de Camera de reflecţie, ceea ce echivalează, practic, cu excluderea acesteia din urmă de la procesul de legiferare. Or, legea trebuie să fie rezultanta manifestării de voinţă concordante a ambelor Camere ale Parlamentului (…). Camerele au un drept propriu de decizie, dar principiul bicamerismului nu poate fi respectat decât atâta timp cât ambele Camere ale Parlamentului au dezbătut şi s-au exprimat cu privire la acelaşi conţinut şi la aceeaşi formă a iniţiativei legislative.” (Decizia nr.710 din 6 mai 2009, publicată în M.Of. nr. 358 din 28 mai 2009).

b. Art. 64. Organizarea internă

Curtea Constituţională defineşte în jurisprudenţă noţiunea de configuraţie politică a fiecărei Camere: „Prin configuraţie politică a fiecărei Camere se înţelege compunerea acesteia, rezultată din alegeri, pe baza proporţiei pe care grupurile parlamentare o deţin în totalul membrilor Camerei respective”.

 În raport cu această configuraţie, izvorâtă nemijlocit din voinţa corpului electoral, se desemnează şi preşedintele fiecărei Camere parlamentare. Posibilitatea alegerii unui nou preşedinte dintr-un alt grup parlamentar ar avea drept consecință „ca sancţiune aplicată preşedintelui Camerei Deputaţilor, respectiv a Senatului, revocat din funcţie, să se extindă asupra grupului parlamentar, care a propus alegerea sa.” (Decizia nr. 601 din 14 noiembrie 2005, publicată în M.Of. nr. 1022 din 17 noiembrie 2005).

Este importantă această soluţie a instanţei noastre constituţionale şi pentru faptul că pune în evidență legătura imediată, indisolubilă, dintre voinţa suverană a electoratului, manifestată cu ocazia alegerilor, iar pe de altă parte structura politică a fiecărei Camere, care nu poate contraveni celor rezultate din scrutinul electoral.

Autonomia parlamentară este un principiu constituţional care implică şi dreptul fiecărei Camere să îşi stabilească, în limitele şi cu respectarea prevederilor Legii fundamentale, regulile de organizare şi funcţionare, în principal cuprinse în regulamentul fiecărei Camere. Prin urmare, aceasta fiind o competenţă exclusivă a fiecărei Camere parlamentare, nicio autoritate publică nu poate dispune cu privire la regulile de organizare proprii şi, totodată, niciuna dintre Camerele Parlamentului nu poate dispune asupra acestor aspecte pentru cealaltă Cameră. „Ca urmare, organizarea şi funcţionarea fiecărei Camere a Parlamentului se stabilesc prin regulament propriu, adoptat prin hotărâre proprie a fiecărei Camere, cu votul majorităţii membrilor Camerei respective.” (Decizia nr. 1009 din 7 iulie 2009, publicată în M.Of. nr. 542 din 4 august 2009).

Curtea Constituţională face referire la poziţia preeminentă a Parlamentului în sistemul autorităţilor publice ale României, deoarece acesta exercită prerogative de cea mai mare însemnătate pentru activitatea de stat, „fiind în întregul său, expresia suveranităţii naţionale rezultată din alegerile parlamentare”. Parlamentul nu poate desfăşura în plenul său activităţile specifice atribuţiilor constituţionale, inclusiv funcţia legislativă şi funcţia de control. „Camerele nu ar putea păşi direct la dezbaterea şi adoptarea unei legi fără o pregătire prealabilă a lucrărilor ce urmează a se desfăşura în plen. Acestui rol şi acestor finalităţi le sunt consacrate organizarea şi funcţionarea comisiilor parlamentare, privite şi definite ca organe de lucru ale Camerelor, care se înfiinţează cu scopul de a îndeplini însărcinările care le sunt încredinţate tocmai în vederea pregătirii lucrărilor lor.” (Decizia nr.48 din 17 mai 1994, publicată în M.Of. nr. 125 din 21 mai 1994).

Prezintă interes faptul că instanţa constituţională recunoaşte Parlamentului o poziţie preeminentă în raport cu celelalte autorităţi ale statului, având în vedere legitimitatea acestuia în raport de care Parlamentul este însăşi expresia suveranităţii naţionale. Desigur, aceasta nu are drept consecinţă acceptarea ideii unei subordonări a celorlalte autorităţi ale statului faţă de Parlament şi nici o eventuală acceptare a ingerinţelor activităţii legislativului în atribuţiile altor autorităţi ale statului. Poziţia preeminentă a Parlamentului, rezultată din criteriul legitimităţii sale, şi anume principiul suveranităţii naţionale, instituţia parlamentară fiind organul reprezentativ suprem al poporului român, nu este contrară principiului separaţiei şi echilibrului puterilor în stat. Acest principiu nu implică o egalitate funcţională şi instituţională între autorităţile statului, ci o departajare a atribuţiilor şi funcţiilor acestora, evident în condiţiile realizării unui echilibru funcţional pe criterii constituționale între acestea.

În conformitate cu principiul autonomiei parlamentare şi în temeiul dispoziţiilor art. 64 din Constituție, privind organizarea internă a fiecărei Camere a Parlamentului, prin regulamentele proprii, fiecare dintre aceste structuri poate să îşi stabilească în concret organizarea şi funcţionarea, inclusiv cele privind constituirea şi alegerea structurilor sale de conducere şi de lucru. Curtea Constituţională a arătat că: „Astfel, în virtutea principiului autonomiei regulamentare al Camerei Deputaţilor, consacrat de art. 64 alin (19 teza I din Constituţie, orice reglementare privind organizarea şi funcţionarea Camerei Deputaţilor, care nu este prevăzută de Constituţie, poate şi trebuie să fie stabilită prin regulamentul propriu.” (Decizia nr.667 din 18 mai 2011, publicată în M.Of. nr. 397 din 7 iunie 2011).

Desigur, această soluţie jurisprudenţială nu implică dreptul discreţionar al Camerei parlamentare de a contraveni, sub aspectul organizării şi funcţionării interne, normelor imperative ale Constituției sau ale legii. Regulamentele Parlamentare  sunt acte normative cu forţă juridică inferioară Constituţiei şi legilor Parlamentului.

Acest aspect este de altfel confirmat şi de jurisprudenţa instanţei noastre constituţionale, care a afirmat că autonomia regulamentară nu poate fi exercitată în mod discreţionar, abuziv, cu încălcarea atribuţiilor constituţionale ale Parlamentului. „Astfel, între principiul constituțional, referitor la autonomia Parlamentului de a-şi stabili reguli interne de organizare şi funcţionare, potrivit art. 64 alin. 1, şi principiul constituțional, referitor la rolul Parlamentului în ansamblul autorităţilor publice ale statului, ce exercită, potrivit Constituţiei, atribuţii specifice democraţiei constituţionale, (…), există un raport ca de la mijloc/instrument la scop/interes. Astfel, regulamentele parlamentare se constituie într-un ansamblu de norme juridice, menite să organizeze şi să disciplineze activitatea parlamentară cu privire, printre altele, la procedura de legiferare, de numire sau de învestitură a celor mai importante instituţii sau autorităţi publice în stat (…), precum şi reguli de organizare şi funcţionare ale fiecărei Camere. Normele regulamentare reprezintă instrumente juridice care permit desfăşurarea activităţilor parlamentare în scopul îndeplinirii atribuţiilor constituționale ale Parlamentului, autoritate reprezentativă prin care poporul român îşi exercită suveranitatea naţională, în conformitate cu prevederile art. 2 alin. (1) din Constituție.” (Decizia nr.209 din 7 martie 2012, publicată în M.Of. nr. 188 din 22 martie 2012).

Curtea Constituţională s-a referit în jurisprudenţa sa şi la raporturi care există între Parlament şi organismele sale de lucru. În acest sens, s-a afirmat că Parlamentul nu poate fi înlocuit sau reprezentat de niciunul dintre organele sale interne, deoarece această instituţie, prin ea însăşi unitară şi indivizibilă, nu poate delega altei structuri sau autorităţi şi, cu atât mai puţin, unui grup de parlamentari suveranitatea naţională, rezultat nemijlocit al voinţei electoratului. „Deplasarea (…) unui centru de decizie constituțional, respectiv de la Parlament la comisiile acestuia, nu este conformă cu menirea celui dintâi, exprimată clar în prevederile art. 111 şi art. 61 din Constituţia revizuită.” (Decizia nr.209 din 7 martie 2012, publicată în M.Of. nr. 188 din 22 martie 2012).

Parlamentul şi structurile sale interne nu sunt un rezultat al dreptului de asociere. Grupurile parlamentare sunt structuri organizatorice ale Camerelor Parlamentului, constituite pe bază de activitate politică, şi nu în baza dreptului de asociere, consacrat de art. 41 alin. (1) din Constituţie. Curtea Constituţională a afirmat că nu pot exista mai multe grupuri parlamentare ale aceleiaşi formaţiuni politice, deoarece apartenenţa la o anumită formaţiune politică este expresia afinităţii politice, care are un caracter bine definit şi unitar. Totodată, nu pot exista mai multe grupuri parlamentare ale parlamentarilor independenţi. „Acceptarea constituirii mai multor grupuri de parlamentari independenţi ar însemna, practic, eliminarea criteriului care defineşte ca opţiune politică şi, implicit, ca grup. Acest criteriu este „independenţa”, criteriu care nu este susceptibil de distincţii suplimentare.” (Decizia nr. 1490 din 17 noiembrie 2010, publicată în M.Of. nr. 831 din 22 decembrie 2010).

Instanţa constituţională afirmă în mod constant cu privire la rolul comisiilor permanente ale Parlamentului că acestea sunt organe interne de lucru ale Camerelor Parlamentului, a cărora activitate are caracter pregătitor pentru a oferi forului deliberativ, care este Camera parlamentară, elementele necesare adoptării deciziei politice. Prin urmare, natura juridică a rapoartelor sau a vizelor adoptate de acestea este aceea a unui „act preliminar cu caracter de recomandare”, adoptat în scopul de a sugera o anumită conduită sub aspect decizional fiecărei Camere sau Camerelor reunite. „Rapoartele şi avizele au caracter obligatoriu numai sub aspectul solicitării lor, nu şi din perspectiva soluțiilor pe care le propun, Senatul şi Camera Deputaţilor fiind singurele corpuri deliberative prin care Parlamentul îşi îndeplineşte atribuţiile constituționale.” (Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, publicată în M.Of. nr. 246 din 7 aprilie 2014).

Se observă că rapoartele şi avizele comisiilor permanente ale Camerelor parlamentare, în ceea ce priveşte natura juridică, sunt asemănătoare avizelor consultative administrative. Cu toate acestea, documentele menţionate nu pot fi considerate nici operaţiuni şi nici acte administrative, ci sunt acte de drept constituţional cu caracter de recomandare, aşa cum a precizat şi Curtea Constituţională.

În legătură cu relaţiile dintre subiectele de drept şi comisiile parlamentare, Curtea Constituţională a arătat în jurisprudenţa sa că au obligaţia de a se prezenta în faţa acestor structuri numai subiectele de drept care se află în raporturi constituționale specifice cu Parlamentul, potrivit Titlului III, Capitolul 4 din Constituţie, intitulat „Raporturile Guvernului cu Parlamentul”. Alte subiecte de drept pot fi invitate să ia parte la lucrările comisiilor, fără însă a avea obligaţia de a se prezenta.

Totodată, instanţa constituțională a afirmat în mod clar şi constant că aceste comisii nu pot avea abilitatea constituţională sau regulamentară să se pronunţe asupra vinovăţiei ori nevinovăţiei unei persoane. Activitatea acestora este expresia controlului parlamentar. „Scopul lor este acela de lămuri, de a clarifica împrejurările şi cauzele în care s-au produs evenimentele supuse cercetării. Prin urmare, aceste comisii anchetează/verifică fapte sau împrejurări, şi nu persoane. Ele au ca finalitate constatarea existenţei sau inexistenţei faptelor pentru care a fost creată comisia, fără a stabili răspunderea administrativă, materială, disciplinară ori penală a vreunei persoane. Aceste comisii nu au competenţa de a da un verdict, ci aceea de a întocmi un raport cu privire la situaţia de fapt anchetată, prin care se vor indica concluziile la care au ajuns pe baza actelor şi documentelor pe care le-au consultat şi audierilor efectuate”.

În raport cu aceste considerente, Curtea a constatat că este neconstituțională instituirea unei obligaţii pentru persoanelor de drept public, altele decât cele prevăzute de art. 111 din Constituţie, precum şi a persoanelor juridice private şi a persoanelor fizice, de a se prezenta nemijlocit sau prin reprezentant legal în faţa comisiilor parlamentare de control. O astfel de obligaţie contravine rolului şi scopului acestor comisii şi, implicit, rolului constituțional de autoritate legiuitoare a Parlamentului, încălcând totodată şi principiul constituţional al separaţiei şi echilibrului puterilor în stat (Decizia nr.80 din 16 februarie 2014, publicată în M.Of. nr. 246 din 7 aprilie 2014).

 Potrivit dispoziţiilor art. 64 alin. (3) din Constituţie, parlamentarii, separat pentru fiecare Cameră, se pot organiza în grupuri parlamentare. Prin urmare, grupurile parlamentare nu sunt structuri obligatorii ale Parlamentului. Ele rezultă din uniunea voluntară a parlamentarilor, iar crearea acestor structuri constituie un drept, şi nu o obligaţie.

 Curtea a constatat, totodată, că „eventuala migrare de la un partid la altul sau părăsirea unei formaţiuni politice, cu consecinţa dobândirii statutului de independent a parlamentarilor, nu este de natură a afecta grav interesele alegătorilor pe care îi reprezintă, ci, dimpotrivă, ar putea reflecta mai clar efectul mandatului reprezentativ pe care parlamentarii l-au primit şi pe care trebuie să-l îndeplinească”. În consecință, configuraţia politică a Parlamentului ce trebuie avută în vedere este aceea de la începutul fiecărei sesiuni parlamentare  (Decizia nr.161 din 15 decembrie 2010, publicată în M.Of. nr. 866 din 23 decembrie 2010).

În ceea ce priveşte Comitetul ordinei de zi, instanţa constituţională observă că această structură nu este nominalizată în dispoziţiile constituţionale, respectiv art. 64 din Constituţie. Cu toate acestea, instanţa constituțională are în vedere şi alte izvoare ale dreptului parlamentar,  şi nu numai Constituţia, şi, prin urmare, Comitetul ordinei de zi are legitimitate constituţională. „Astfel fiind, nominalizarea unui organism printr-un alt act normativ decât Constituţia nu vine în conflict cu litera şi spiritul Legii fundamentale, dacă această nominalizare nu înlătură structuri şi principii instituite prin Constituţie.” (Decizia nr.55 din 21 februarie 2001, publicată în M.Of. nr. 128 din 14 martie 2001).

c. Funcţia legislativă a Parlamentului (art. 73 – 78 din Constituţie)

În conformitate cu dispoziţiile art. 73 alin. (3) lit. h) din Constituţie, legiuitorul are competenţa constituţională de a stabili, prin lege organică, infracţiunile, pedepsele şi regimul executării acestora. Cu toate acestea, Parlamentul poate incrimina, printr-o lege specială, o anumită conduită infracţională, în raport cu relaţii sociale ocrotite. Curtea Constituțională a statuat că dispoziţiile din Legea fundamentală mai sus-menţionată nu presupun o uniformitate de reglementare (Decizia nr.859 din 23 iunie 2011, publicată în M.Of. nr. 639 din 7 septembrie 2011).

Totodată, s-a stabilit că legiuitorul are deplina libertate de a reglementa infracţiunile. Această competenţă presupune mai multe aspecte, cum ar fi: incriminarea modalităţii de comitere a acestora sau circumstanţierea subiectului activ. „Altfel spus, noţiunile de „funcţionar public” şi de „alţi funcţionari” nu sunt de rang constituţional, definirea şi reglementarea statutului acestor categorii de salariaţi fiind de domeniul legii.” (Decizia nr. 844 din 24 iunie 2010, publicată în M.Of. nr. 476 din 12 iulie 2010). De asemenea, s-a arătat în jurisprudența instanţei constituționale că legiuitorul are opţiunea liberă privind încadrarea în categorii, clase şi grade profesionale a funcţionarilor publici (Decizia nr.289 din 7 iunie 2005, publicată în M.Of. nr. 586 din 7 iulie 2005).

Reglementările privind condiţiile şi procedurile de selecţie a candidaţilor pentru a fi numiţi ca asistenţi judiciari, precum şi toate aspectele legate de statutul lor profesional, nu reprezintă, a arătat Curtea Constituţională, „o măsură de organizare şi funcţionare a instanţelor judecătoreşti, în sensul art. 73 alin. (3) lit. l) din Constituţie, astfel încât se pot stabili şi prin hotărâri ale Guvernului.” (Decizia nr.494 din 11 noiembrie 2004, publicată în M.Of. nr. 59 din 18 ianuarie 2005).

În acelaşi sens, Curtea a stabilit că dispoziţiile privind procedura de judecată şi cele referitoare la competenţa instanţelor judecătorești nu sunt de domeniul legilor organice, nefiind prevăzute ca atare nici de dispoziţiile constituţionale ale art. 72 alin (3) şi, respectiv, art. 73 alin. (3) sau de cele ale art. 125 alin. (3), respectiv art. 126 alin. (2) din Constituţie (Decizia nr.152 din 30 martie 2004, publicată în M.Of. nr.420 din 11 mai 2004).

Referitor la sistemul de salarizare, indiferent de categoria profesională vizată, Curtea Constituţională, interpretând în mod strict dispoziţiile art. 73 alin. (3) din Constituţie, a stabilit că nu fac obiectul de reglementare a legii organice. În consecinţă, „aprobarea prin lege ordinară a unei ordonanţe de urgenţă ce priveşte materii ce exced domeniului rezervat legii organice este în deplină concordanţă cu prevederile constituționale ale art. 73 alin. (3) şi ale art. 76 alin. (2).” (Decizia nr. 645 din 29 noiembrie 2005, publicată în M.Of. nr.1160 din 21 decembrie 2005).

Legea, ca act juridic al Parlamentului, reglementează relaţii sociale generale, fiind un act cu aplicabilitate generală. Curtea Constituţională a considerat că, în ipoteza în care domeniul de incidență al reglementării este concret şi raportat la o anumită persoană, actul juridic ca atare are un caracter individual, deoarece nu este conceput pentru a fi aplicat unui număr nedeterminat de cazuri concrete, ci într-un singur caz, prestabilit fără echivoc. În consecință, un asemenea act juridic nu poate fi considerat ca având caracterele unei legi, ca act juridic al Parlamentului (Decizia nr.494 din 21 noiembrie 2013, publicată în M.Of. nr. 819 din 21 decembrie 2013).

Cu valoare de principiu, Curtea a statuat că ori de câte ori o lege derogă de la o lege organică, ea trebuie calificată ca fiind organică, întrucât intervine tot în domeniul rezervat legii organice. „Legiuitorul constituant a stabilit în mod indirect în cuprinsul conţinutului normativ al art. 73 alin. (3) din Constituţie că reglementările derogatorii sau speciale de la cea generală, în materie legislativă, trebuie şi ele adoptate, la rândul lor, tot printr-o lege din aceeaşi categorie. Domeniul legilor organice este foarte clar delimitat prin textul Constituţiei, fiind de strictă interpretare.” În jurisprudenţă s-a mai stabilit că există posibilitatea ca o lege organică să cuprindă şi norme de natura legii ordinare, fără însă ca aceste norme să capete natură de lege organică, întrucât astfel s-ar extinde în mod nepermis domeniile rezervate de Constituţie legii organice. „De aceea, printr-o lege ordinară se pot modifica dispoziţii dintr-o lege organică, dacă acestea nu conţin norme de natura legii organice, întrucât se referă la aspecte care nu sunt în directă legătură cu domeniul de reglementare al legii organice. În consecinţă criteriul material este cel definitoriu pentru a analiza apartenenţa sau nu a unei reglementări la categoria legilor organice sau ordinare.” (Decizia nr. 442 din 10 iunie 2015, publicată în M.Of. nr. 526 din 15 iulie 2015).

Se observă că în jurisprudenţa sa instanţa noastră constituțională realizează o interpretare strictă a normelor din Legea fundamentală privind distincţia dintre legile organice şi cel ordinare, iar pe de altă parte acordă preeminenţă, pentru realizarea acestei distincţii, criteriului material, respectiv a obiectului de reglementare şi nu celui formal. 

În legătură cu principiul bicameralismului, prin coroborarea dispoziţiilor art. 61 şi respectiv art. 75 din Legea fundamentală, Curtea a stabilit că acesta reflectă nu numai dualismul instituțional în cadrul Parlamentului, dar şi cel funcţional. În acest sens, prin Constituţie sunt stabilite competenţe de legiferare potrivit cărora fiecare dintre cele două Camere are, în cazuri expres definite, fie calitatea de primă Cameră sesizată, fie de Cameră decizională. Se subliniată, totodată, că în raport cu dispoziţiile Legii fundamentale nu este posibilă ca o lege să fie adoptată numai de o singură Cameră parlamentară, deoarece în acest fel s-ar contraveni indivizibilităţii Parlamentului, ca organ reprezentativ suprem al poporului român şi de calitatea sa de unică autoritate legiuitoare a ţării. Curtea a stabilit în jurisprudenţa sa şi principiile de bază în care pot fi rezolvate eventuale conflicte de competenţă între cele două Camere ale Parlamentului: „Totodată, alin. (4) şi (5) ale art. 75 din Constituţie prevăd modul de rezolvare a posibilelor „conflicte de competenţă” între prima Cameră sesizată şi Camera decizională, dar nu există un text în Constituţie care să permită Camerei decizionale să se îndepărteze de la „limitele sesizării”, date de soluţia adoptată de către prima Cameră sesizată.” (Decizia nr.710 din 6 mai 2009, publicată în M.Of. nr. 358 din  28 mai 2009).

În ipoteza în care proiectul de lege pentru aprobarea unei ordonanțe nu întruneşte în Camera decizională a Parlamentului, votul majorităţii membrilor pentru adoptare, conform art. 76 alin. (1) sau (2) din Constituţie, devine proiect de lege pentru respingerea ordonanţei. Este însă necesar un vot distinct şi respectarea prevederilor constituţionale mai sus-menţionate. (Decizia nr.971  din 31 octombrie 2007, publicată în M.Of. nr. 828 din 4 decembrie 2007).

Instanţa constituţională a observat în jurisprudenţa sa că numai cvorumul de vot este reglementat prin Constituţie, nu şi cvorumul de lucru. Prin urmare, prin regulament se poate institui un alt cvorum de lucru decât cvorumul de vor. „Dispoziţiile constituționale ale art. 76 alin. (2) au în vedere votul final exprimat pentru proiectul de lege în ansamblu (…). Adoptarea legii ca parte a procesului legislativ vizează votul final exercitat de către Parlament asupra ansamblului legii.” (Decizia nr.1237 din 6 octombrie 2010, publicată în M.Of. nr. 785 din 24 noiembrie 2010).

Constituţia reglementează procedura legislativă de reexaminare a legii prin dispoziţiile cuprinse la art. 77 alin. (2) şi la art. 147 alin. (2) din Constituţie. Aceste reglementări se referă şi la reexaminarea unei legi în tot sau în parte a cărei neconstituţionalitate a fost constatată printr-o decizie a Curţii Constituţionale pronunţată cu ocazia controlului de constituţionalitate a priori. Instanţa constituţională a observat că norma din Legea fundamentală limitează reluarea procesului legislativ de reexaminare numai cu privire la dispoziţiile constatate ca fiind neconstituționale de către Curtea Constituţională. Spre deosebire, dispoziţiile art. 77 alin. (2) din Constituţie nu stabilesc în mod expres o limită de natură să aducă vreo restrângere a competenţei Parlamentului cu privire la reluarea procesului legislativ ca urmare a celei de reexaminare formulată de Președintele României. „O interpretare contrară dispoziţiilor constituţionale anterior menţionate ar avea semnificaţia adăugării la normele Constituţiei, ceea ce este inamisibil, întrucât s-ar realiza, pe această cale, un act de revizuire a Legii fundamentale.” (Decizia nr.515 din 24 noiembrie 2004, publicată în M.Of. nr. 1195 din 14 decembrie 2004).

Bibliografie

• Deleanu I., Instituţii şi proceduri constituţionale, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2006
• Drăganu T., Tratat elementar de drept constituţional, vol. II, Ed. Lumina Lex, Bucureşti, 1998
• Duminică R., Lege şi legiferare în societatea românească actuală, teză de doctorat, Craiova, 2012
• Duminică R., Criza legii contemporane, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2013
• Duminică R., Activitatea de legiferare după integrarea în Uniunea europeană. Analiză de tehnici şi proceduri legislative, Ed. Universitară, Bucureşti, 2015
• Iancu Gh., Drept constituţional şi instituţii politice, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2010
• Iancu Gh., Proceduri constituţionale. Drept procesual constituţional, Ed. Monitorul Oficial, Bucureşti, 2010
• Ionescu C., Tratat de drept constituţional contemporan, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008
• Muraru I., Constantinescu M., Ordonanţa guvernamentală. Doctrină şi jurispru­denţă, Ed. Lumina Lex, 2000
• Muraru I., E.-S. Tănăsescu, Drept constituţional şi instituţii politice, vol. II,
  Ed. All Beck, Bucureşti, 2004
• Muraru I., E.S. Tănăsescu, Drept parlamentar, Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008
• Muraru I., E.S. Tănăsescu (coord.), Constituţia României. Comentariu pe articole,
  Ed. C.H. Beck, Bucureşti, 2008
• Pîrvu A.I., Drept bancar. Noţiuni generale, Ed. Sitech, Craiova, 2016
• Tudor M., Iancu D., Pîrvu A., Drept bugetar, Ed. Sitech, Craiova, 2016