Constituţie şi constituţionalism în România anului 2017. Neîmpliniri şi propuneri de revizuire

1. Semnificaţii politice şi juridice ale Constituţiei

Anul trecut, la 8 decembrie, s-au împlinit 25 de ani de la adoptarea, prin referendum, a Constituţiei României, eveniment ce reprezintă şi un prilej de reflecţie asupra Legii fundamentale şi a constituţionalismului în România, dar mai ales asupra împlinirilor şi neîmplinirilor democraţiei constituţionale din ţara noastră în aceste două decenii şi jumătate. Analiza noastră are ca baza teoretică noţiunile de Constituţie, constituţionalism si supremaţia Legii fundamentale.

Pentru orice popor, pentru orice formă de organizare statală modernă, Constituţia a fost şi este un ideal, dat fiind semnificaţiile şi rolul legii fundamentale mai ales pentru existenţa socială a fiecăruia. În istoria lumii, începând cu secolul al XVIII-lea, s-a impus alături de alte mari instituţii create în scopul de a exprima prefacerile structurale politice, economice sau juridice şi Constituţia, ca lege fundamentală a statului. Faţă de importanţa şi semnificaţiile Constituţiei, de practica în domeniu, Constituţia este considerată ca fiind aşezământul politic şi juridic fundamental al unui stat. Aceasta deoarece Constituţia a fost şi este concepută într-o viziune mai largă, ce excede politicului, nu numai ca o lege fundamentală, ci şi ca o realitate politică şi statală ce se identifică cu societatea pe care o creează sau o modelează şi pentru care adoptarea sa dobândeşte semnificaţia unei adevărate revoluţii¹.

În Constituţie sunt consacrate principiile fundamentale ale întregii vieţi economice, politice, sociale şi juridice, în conformitate cu valorile fundamentale pe care statul le promovează şi le apără. Poporul, spunea Hegel, trebuie să aibă faţă de Constituţia lui, sentimentul dreptului său şi al stării sale de fapt, altfel ea poate exista, e drept, în chip exterior, dar nu are nici o semnificaţie şi nici o valoare. Cât de actuale sunt cuvintele marelui filozof care afirma că „fiecare popor îşi are Constituţia care i se potriveşte şi care i se cuvine”.

Valoarea, conţinutul şi semnificaţiile constituţiei ca ideal al unei societăţi democratice au fost clar exprimate în actele constituţionale şi constituţiile care au deschis drumul procesului constituţional. Astfel, Declaraţia franceză a drepturilor omului şi ale cetăţeanului, din anul 1789 stabilea că „Orice societate în care garanţia drepturilor nu este asigurată, nici separaţia puterilor stabilită, nu are constituţie”. Prima constituţie scrisă din lume, Constituţia americană din anul 1787, arăta în preambulul său că „ Noi poporul american, în vederea formării unei uniuni mai perfecte, stabilirii justiţiei, asigurării liniştei interioare, asigurării apărării comune, dezvoltării bunăstării generale şi asigurării binefacerilor libertăţii, pentru noi şi urmaşii noştri poruncim şi stabilim prezenta constituţie”. Aşa cum spun chiar juriştii americani, în constituţia americană şi-a găsit punctul culminant spiritul constituţionalismului. Prin urmare, încă de la apariţia sa constituţia a fost considerată şi analizată prin opoziţie cu absolutismul, drept o limită în calea exercitării arbitrare a puterii. Odată acest scop îndeplinit, constituţionalismul a continuat să aibă un rol important şi eminamente progresist pe scena istoriei, el propunându-şi garantarea eficientă a drepturilor şi libertăţilor fundamentale ale cetăţeanului.

Poate că idealul constituţionalismului este exprimat cel mai bine, de noţiunea de stat de drept. Trecerea de la dreptul statului la statul de drept a fost şi este încă un proces îndelungat şi anevoios, înscris între polii unor valori contradictorii. În plan ideatic, la fundamentarea construcţiei statului de drept se află ideea de raţionalizare a sistemului dreptului şi de accentuare a eficacităţii lui. Cerinţa esenţială a idealului constituţional de stat de drept îl reprezintă subordonarea statului faţă de drept şi limitarea puterii statului prin drept. Supremaţia dreptului şi implicit a constituţiei obligă autorităţile statale să respecte drepturile şi libertăţile fundamentale cetăţeneşti, să se abţină de la orice ingerinţă arbitrară în exercitarea acestora, mai mult, să adopte în plan politic şi juridic măsuri adecvate şi necesare pentru conservarea şi afirmarea drepturilor fundamentale.²

Într-adevăr, constituţiile prin ele însele, într-un stat de drept, care presupune între altele respectarea legii şi a ordinii de drept, protecţia individului şi a cetăţeanului în raporturile lui cu puterea, desfăşurarea întregii activităţi statale pe baza şi în limitele stricte ale legii, sunt sau pot fi un obstacol în calea arbitrarului, dacă ele exprimă voinţa generală iar respectul faţă de ele devine o „ religie”, atât pentru guvernanţi, cât și pentru cei guvernați.

Idealul constituţiei dar şi al constituţionalismului este exprimat şi prin conceptul de supremaţie a constituţiei. Spunem că supremaţia legii fundamentale este o calitate a acesteia care o situează în vârful instituţiilor politico-juridice dintr-o societate organizată în stat şi face din constituţie sursa tuturor reglementărilor în domeniile economic, politic, social şi juridic. Consecinţele cele mai importante ale supremaţiei constituţiei sunt conformitatea întregului drept cu normele constituţionale şi obligaţia fundamentală a autorităţilor statului de a-şi exercita atribuţiile în limita şi spiritul constituţiei.³

Desigur supremaţia constituţiei ar reprezenta numai un ideal dacă nu ar exista şi garanţii specifice, care în esenţă permit controlul puterii şi evitarea evoluţiei acesteia spre arbitrar. Dintre aceste garanţii două sunt mai importante: controlul constituţionalităţii legilor, care reprezintă o contrapondere importantă faţă de puterea discreţionară a parlamentului şi a executivului iar cea de-a doua, se referă la consacrarea principiului accesului liber la justiţie. Într-un sistem constituţional bazat pe supremaţia constituţiei și pe respectarea riguroasă a legilor, rolul jurisdicțional al instanţelor judecătoreşti reprezintă o garanţie importantă a respectării drepturilor şi libertăţilor cetăţeneşti, mai ales în raporturile cu autorităţile executive ale statului.⁴

Esenţa şi finalitatea constituţiei dar şi a constituţionalismului ca proces istoric constă în realizarea unui echilibru între realităţi şi forţe diferite, dar care trebuie să coexiste şi să se armonizeze pentru a asigura stabilitatea socială, libertatea individuală, dar şi legitimitatea şi funcţionabilitatea autorităţilor care exercită puterea statală. Altfel spus, scopul oricărei constituţii democratice constă în a realiza un echilibru just, raţional între realităţi sociale diferite, între interesele individuale şi interesul public. În sensul celor de mai sus, profesorul Ioan Muraru afirma: „ În realităţile socio-juridice şi statale contemporane, constituţionalismul trebuie privit ca o stare politico-juridică complexă, ce exprimă cel puţin două mari aspecte: a) pe de o parte, receptarea în constituţie a exigenţelor mişcării de idei (originare şi în evoluţia sa) privind statul de drept şi democraţia, libertăţile publice, organizarea, funcţionarea şi echilibrul puterilor; b) pe de altă parte, receptarea în masa largă a subiectelor de drept a dispoziţiilor constituţionale. Această receptare reciprocă este singura care poate asigura eficienţa şi mai ales viabilitatea constituţiei, poate asigura concordanţa între regulile constituţionale şi practica politică.”.⁵

Am discutat despre ceea ce s-ar putea numi idealul constituţiei şi al constituţionalismului. Realitatea unei constituţii înseamnă în esenţă, interpretarea şi aplicarea legii fundamentale dar mai ales respectarea dispoziţiilor acesteia de către autorităţile publice. Nu poate exista o constituţie ideală, perfectă, imuabilă. Constituţia, ca lege fundamentală pentru a fi eficientă, trebuie să fie adecvată realităţilor sociale, economice şi politice ale statului. Dinamica acestor factori va determina, în cele din urmă şi modificări ale normelor constituţionale. Realizarea unui raport adecvat între constituţie şi realităţile statale, politice, ideologice şi economice ale unei comunități social-umane este o problemă complexă, care nu trebuie înţeleasă formal. Subliniem faptul că pe plan strict juridic constituţia poate defini atât un regim liberal cât şi unul dictatorial. Dacă în orice tip de stat, fie el democratic sau totalitar există o constituţie, nu se poate susţine că peste tot există şi un veritabil regim constituţional. Trăsăturile regimului constituţional existent la un moment istoric determinat într-un stat, dar şi modul în care este receptată şi respectată constituţia, determină realitatea legii fundamentale şi a constituţionalismului.

Diferenţele ce pot apărea între idealul constituţional exprimat mai sus, iar pe de altă parte, realitatea constituţionalismului existent în fiecare stat, se justifică prin factori obiectivi şi subiectivi. Între factorii obiectivi identificăm: a) dinamica vieţii sociale în raport cu stabilitatea constituţiei. Transformările inevitabile în viaţa socială, economică, politică sau juridică a unui stat, duc la o distanţare a acestor realităţi faţă de viabilitatea şi eficienţa normelor unei constituţii. Această situaţie este unul dintre factorii care determină revizuirea legii fundamentale; b) constituţia are toate caracteristicile unui act normativ, prin urmare aplicarea legii fundamentale necesită o operă de interpretare din partea autorităţilor publice, ceea ce la rândul ei poate implica o receptare diferită a constituţiei. Desigur, instanţele constituţionale au un rol fundamental în a evita interpretarea arbitrară a legii fundamentale; c) pot exista situaţii în care reglementările constituţionale, deşi democratice în esenţa lor, sunt în contrast evident cu realităţile social-economice ale momentului, mult inferioare faţă de standardele și principiile democratice constituţionale. O astfel de situaţie duce inevitabil la o receptare redusă a normelor constituţiei în rândul populaţiei şi implicit la ineficienţa acesteia. Istoria constituţionalismului român oferă un exemplu concludent, în acest sens, dacă avem în vedere perioada cuprinsă între anii 1866 şi 1938, în care realitatea constituţionalismului românesc era inferioară faţă de valorile şi principiile reglementate de Constituţiile din 1866 şi 1923.

Există însă şi factori subiectivi ce pot determina o diferenţă între valorile constituţionale iar pe de altă parte, modalitatea în care ele sunt respectate şi aplicate. Tendinţa autorităţilor statale de a abuza de putere, de a încerca să îşi exercite în mod autoritar atribuţiile, uneori chiar în dispreţul normelor constituţionale, reprezintă un important factor subiectiv care denaturează litera şi spiritul constituţiei cu consecinţa construirii unei realităţi politice, economice, dar şi sociale în contrast evident cu legea fundamentală.

Vom exemplifica cele afirmate mai sus cu scurte referiri la Constituţiile României din anii 1866, 1923 şi 1991.

Constituţia din 1866 a fost în esenţă o constituţie liberală care a consacrat în domeniul practicii politice şi juridice liberalismul românesc, afirmând „rolul şi rostul istoric” al burgheziei române în crearea unor forme de guvernare şi a unor instituţii democratice întemeiate pe valorificarea creatoare a tradiţiilor noastre în acest domeniu. Funcţionalitatea Constituţiei a ridicat o problemă controversată privind incapacitatea monarhiei şi a autorităţilor statale ale vremii de a face față realităţilor sociale ale ţării. Din punct de vedere social-economic, societatea românească era polarizată, clasa mijlocie fiind extrem de redusă ca pondere ( alcătuită numai din funcţionari şi cei ce desfăşurau profesiuni liberale). În schimb, majoritatea ţărănimii recent eliberată din servituţi, în bună parte analfabetă, contrasta cu ponderea redusă a marilor proprietari, mulţi dintre ei având o educaţie aleasă primită în şcolile occidentale. În aceste condiţii, regimul monarhic şi sistemul statal românesc au fost obligate să-şi adapteze regimul politic parlamentar (consacrat în dispoziții constituționale), la structura socială şi politică existentă iar de aici au izvorât în mare parte, limitele constituţionalismului românesc, întrucât interesele societăţii în ansamblu se interferau şi erau în contradicţie cu cele ale marilor proprietari, pe fondul unei slabe puteri economice a burgheziei fărâmiţată în mai multe fracţiuni şi grupări politice. La acestea se adăugau veleităţile personale ale unor oameni politici, care, adeseori au complicat grav natura spectrului politic, îngreunând accelerarea reformelor şi amplitudinea modernizării.

Analizată în perspectivă istorico-politică, Constituţia din 1923, ca expresie a raportului real de forţe din perioada 1919-1923 a reprezentat aşezământul juridic principal pe baza căruia au funcţionat instituţiile fundamentale ale României întregite, conferind statului român forma de guvernământ monarhică, dar întemeiată pe regimul democratic parlamentar. Constituţia din 1923 menţine în mare parte structura Constituţiei din 1866, preluând şi adâncind o serie de principii care au conferit caracterul de modernitate, precum şi posibilitatea reală de democratizare a statului şi a societăţii româneşti interbelice. În acest sens, sub imperiul acestei constituţii principiile reprezentativităţii, separaţiei puterilor, al legalităţii şi legitimitatea legilor, controlul de constituţionalitate, ca şi principiile privind sistemul electiv şi al regimului proprietăţii au fost mult mai pregnant reliefate comparativ cu cele cuprinse în aşezământul din 1866. Deci, Constituţia din 1923 a constituit un factor de progres în democratizarea societăţii româneşti.

Aplicarea în practică însă a Constituţiei din 1923 a purtat amprenta a două tendinţe: pe de o parte, o serie de legiferări ulterioare au încercat să dezvolte conţinutul democratic al unor prevederi, iar pe de altă parte, anumite legi au îngustat drepturile şi libertăţile fundamentale. Poziţia monarhiei în practica politică a dus la realitatea că numirea guvernului de către rege, urmată de dizolvarea corpurilor legiuitoare şi organizarea de noi alegeri era, în primul rând, expresia unor înţelegeri realizate de monarh cu reprezentanţii principalelor partide, consultări care de multe ori erau rezultatul unor subiectivisme şi veleităţi personale manifestate în schimbările guvernamentale. În perioada interbelică s-au succedat 11 corpuri legiuitoare, ceea ce înseamnă desfăşurarea lor în cadrul a jumătate din timpul legal statornicit prin Constituţie.⁶

Indiscutabil, Constituţia României în vigoare, adoptată în 1991 a însemnat renaşterea vieţii constituţionale în România. Legea fundamentală a ţării reprezintă cadrul legislativ fundamental pentru organizarea şi funcţionarea statului şi societăţii româneşti pe baze democratice. Cu toate acestea, realitatea constituţionalismului în România contemporană demonstrează, de multe ori o abandonare a valorilor şi spiritului Constituţiei din partea unor autorităţi ale statului, prin tendinţa evidentă a acestora, de a evolua spre exercitarea discreţionară a atribuţiilor stabilite de lege şi interpretarea partinică a unor norme constituţionale. Vom da două exemple:

Dreptul la un nivel de trai decent este consacrat de dispoziţiile articolul 47 din Constituţia României, care în alineatul (1) prevede: „Statul este obligat să ia măsuri de dezvoltare economică şi de protecţie socială de natură să asigure cetăţenilor un nivel de trai decent”. Este un drept fundamental al omului care îşi are temeiul în caracterul de „stat social „ al statului român,consacrat de articolul 1 alin (3) din Constituţie şi care implică obligaţii cu caracter constituţional pentru stat, respectiv de a lua decizii cu caracter politic şi legislativ în plan economic şi social, a căror finalitate să fie nu numai garantarea dar şi realizarea acestui drept fundamental. Această obligaţie este mai mult un ideal constituţional şi politic decât o obligaţie juridică, deoarece nu există criterii normative în baza cărora s-ar putea evalua de către instanţa constituţională, dacă măsurile cu caracter legislativ dispuse de stat au ca rezultat asigurarea în sens material,efectiv şi nu teoretic abstract a unui nivel de trai decent pentru toţi cetăţenii. Singurele sancţiuni în cazul când statul nu îşi respectă aceste obligații pozitive sunt mai mult de natură politică şi numai indirect de natură constituţională,cum ar fi de exemplu adoptarea unei moţiuni de cenzură de către Parlament.

Un alt exemplu. Potrivit dispoziţiilor articolului 80 din Constituţia României, Preşedintele statului are obligaţia să vegheze la respectarea Constituţiei şi la buna funcţionare a autorităţilor publice. În acest scop, preşedintele exercită funcţia de mediere între puterile statului, dar şi între stat şi societate. Este o reglementare constituţională care poate rămâne în sfera idealului constituţional, sau un principiu politic, deoarece nu este concretizată sub aspectul mijloacelor şi procedurii de realizare şi nici însoţită de sancţiuni constituţionale specifice. Practica politică a ultimului deceniu în România a demonstrat că există posibilitatea unei manifestări discreţionare de putere a Şefului statului în baza acestui text constituţional.

Evident exemplele ar putea continua. Dorim să subliniem că norma constituţională chiar dacă are de multe ori valoarea unui principiu, impune în logica elaborării ei respectarea silogismului ipoteză–dispoziţie–sancţiune, pentru a nu rămâne numai în sfera idealului constituţional.

Modificarea Constituţiei poate fi necesară dacă realităţile sociale şi politice impun acest lucru. Apreciem însă că autorităţile statului ar trebui să fie mult mai preocupate în prezent de aplicarea corectă a Legii fundamentale şi numai în al doilea rând de o eventuală modificare a acesteia. În cele ce urmează analizăm unele aspecte juridice şi de altă natură pe care le implică iniţiativele de revizuire a Constituţiei în România.

2. Scurte consideraţii privind principiul supremaţiei Constituţiei

Legea fundamentală a unui stat îşi realizează rolul său numai dacă este supremă, altfel spus supraordonată faţă de toate celelalte acte normative şi în acelaşi timp o realitate juridică, politică şi socială, în raport de care se structurează întregul sistem social, politic, cultural al unui stat. Problema esenţială este aceea de a determina în ce măsură supremaţia Constituţiei este nu numai o simplă afirmaţie teoretică, dar şi o realitate practică. Subliniem că de modul în care se înţelege şi se aplică principiul supremaţiei Constituţiei depinde însăşi viabilitatea constituţionalismului în orice stat. În cele ce urmează realizăm câteva reflecţii asupra supremaţiei Constituţiei în vigoare şi garantarea acestui principiu.

Supremaţia constituţiei exprimă poziţia supraordonată a Legii fundamentale atât în sistemul de drept, cât şi în tot sistemul social politic al fiecărei ţări. În sens restrâns, fundamentarea ştiinţifică a supremaţiei constituţiei rezultă din forma şi conţinutul acesteia. Supremaţia formală este exprimată de forţa juridică superioară, de procedurile derogatorii faţă de dreptul comun privind adoptare şi modificarea normelor constituţionale, iar supremaţia materială rezultă din specificul reglementărilor, din conţinutul acestora, în special din faptul că, prin constituţie, sunt stabilite premise şi reguli de organizare, funcţionare şi atribuţii ale autorităţilor publice.

În legătură cu acest aspect, în literatura de specialitate s-a afirmat că principiul supremaţiei legii fundamentale „Poate fi considerat un percept sacru, intangibil (…) ea se află în vârful piramidei tuturor actelor juridice. Şi nici nu ar fi posibil altfel: Constituţia legitimează puterea, convertind voinţele individuale sau colective în voinţe de stat; ea conferă autoritate guvernanţilor, îndreptăţindu-le deciziile şi garantându-le aplicare; ea determină funcţiile şi atribuţiilor ce revin autorităţilor publice, consacrând drepturile şi datoriile fundamentale, diriguieşte raporturile dintre cetăţeni, dintre ei şi autorităţile publice; ea indică sensul sau scopul activităţii statale, adică valorile politice, ideologice şi morale sub semnul cărora este organizat şi funcţionează sistemul politic; constituţia reprezintă temeiul fundamental şi garanţia esenţială a ordinii de drept; ea este, în cele din urmă, reperul decisiv pentru aprecierea validităţii tuturor actelor şi faptelor juridice. Sunt, toate acestea, elementele substanţiale care converg spre una şi aceeaşi concluzie: supremaţia materială a Constituţiei. Dar constituţia este supremă şi în sens formal. Procedura de adoptare a constituţiei exteriorizează o forţă particulară, specifică şi inaccesibilă, care se ataşează dispoziţiilor ei, aşa încât nicio altă lege în afara unei a constituţionale nu poate abroga sau modifica dispoziţiile aşezământului fundamental, dispoziţii care se sprijină pe ele însele, postulându-şi supremaţia”⁷.

Conceptul de supremaţie a constituţiei nu poate fi însă redus la o semnificaţie formală şi materială. Profesorul Ioan Muraru afirma că: „Supremaţia constituţiei este o noţiune complexă în conţinutul căreia se cuprind trăsături şi elemente (valori) politice şi juridice, care exprimă poziţia supraordonată a constituţiei nu numai în sistemul de drept, ci în întregul sistem social-politic al unei ţări”⁸. Deci, supremaţia constituţiei reprezintă o calitate sau o trăsătură ce situează legea fundamentală în vârful instituţiilor politico-juridice dintr-o societate organizată statal şi exprimă poziţia supraordonată a acesteia, atât în sistemul de drept, cât şi în tot sistemul social politic.

Temeiul juridic al supremaţiei Constituţiei îl reprezintă dispoziţiile art. 1 alin. 5 din Legea fundamentală: „În România, respectarea Constituţiei, a supremaţiei sale şi a legilor este obligatorie”. Supremaţia Constituţiei nu are o dimensiune pur teoretică, în sensul că ar putea fi considerată numai un concept politic, juridic sau, eventual, moral. Datorită consacrării exprese în legea fundamentală, acest principiu are valoare normativă, fiind din punct de vedere formal o normă constituţională. Dimensiunea normativă a supremaţiei constituţiei implică obligaţii juridice importante a căror nerespectare poate atrage sancţiuni juridice. Altfel spus, ca principiu constituţional, consacrat normativ, supremaţia Legii fundamentale este şi o obligaţie constituţională cu multiple semnificaţii juridice, politice, dar şi valorice, pentru toate componentele sistemului social şi statal. În acest sens, Cristian Ionescu sublinia: „Strict formal, obligaţia (de a respecta supremaţia legii fundamentale n.n.) se adresează cetăţenilor români. În realitate, respectarea Constituţiei, inclusiv a supremaţiei sale, precum şi a legilor, era o obligaţie cu totul şi cu totul generală, ai cărei destinatari erau toate subiectele de drept – persoane fizice şi juridice (naţionale şi internaţionale) aflate în raporturi juridice, inclusiv diplomatice, cu statul român”⁹.

Semnificaţia generală a acestei obligaţii constituţionale se referă la conformitatea întregului drept cu normele constituţiei. Prin „drept” înţelegem nu numai componenta sistemului normativ, dar şi activitatea complexă, instituţională, de interpretare şi aplicare a normelor juridice, începând cu cele ale legii fundamentale. „A fost intenţia Parlamentului Constituant derivat din 2003 de a marca importanţa decisivă a principiului supremaţiei Constituţiei faţă de orice alt act normativ. S-a dat un semnal, în deosebi, instituţional public cu rol de guvernare de a respecta cu stricteţe Constituţia. Respectarea Constituţiei este inclusă în conceptul general de legalitate, iar termenul de respectare a supremaţiei Constituţiei impune o ierarhizare piramidală a actelor normative în vârful cărora se află Legea fundamentală”¹⁰.

Respectarea acestei obligaţii constituţionale şi realizarea ei nu numai în sfera strictă a sistemului normativ, dar în întreaga dialectică a mişcării şi evoluţiei ordinii sociale şi de drept, este temeiul pentru ceea ce se poate numi constituţionalizarea dreptului, dar şi a întregului sistem social organizat statal. Pentru a susţine această afirmaţie, avem în vedere că, în mod constant, în literatura de specialitate, principiul supremaţiei Constituţiei nu este redus numai la semnificaţia sa normativă, iar Legea fundamentală este considerată şi din perspectivă valorică, cu implicaţii majore pentru întregul sistem social. În acest sens, Constituţia este definită în doctrină ca fiind „un aşezământ politic şi social fundamental al statului şi societăţii”¹¹.

În mod obişnuit, nerespectarea Constituţiei şi a supremaţiei sale se manifestă prin adoptarea de acte normative contrare principiilor şi normelor constituţionale. Sfera dreptului nu se reduce însă la actele juridice cu caracter normativ. Prin urmare, Constituţia şi supremaţia acesteia pot fi încălcate prin orice acte juridice ale unei autorităţi publice. Astfel, actele juridice emise cu exces de putere sau cele emise cu nerespectarea competenţei materiale reglementate constituţional reprezintă unele din modalităţile prin care autorităţile publice pot încălca obligaţia stabilită de art.1 alin. (5) din Constituţie. Sancţiunea aplicabilă actelor juridice indiferent de caracterul acestora contrare Constituţiei şi supremaţiei acesteia nu poate fi decât nulitatea.

Există un sistem de garanţii al respectării supremaţiei Constituţiei care, în opinia noastră, are două componente. O garanţie specifică şi cea mai importantă este controlul de constituţionalitate realizat de Curtea Constituţională. În acest sens, dispoziţiile art.142 alin.1 prevăd în acest sens: „Curtea Constituţională este garantul supremaţiei constituţiei”.

Cealaltă componentă a sistemului de garanţii îl reprezintă controlul general al aplicării Constituţiei realizat de autorităţile statului în baza şi în limitele competenţelor materiale stabilite de lege. Controlul judecătoresc reprezintă o importantă modalitate de garantare a supremaţiei legii fundamentale, deoarece prin natura atribuţiilor pe care le au instanţele judecătoreşti interpretează şi aplică legea, ceea ce implică şi obligaţia de a analiza conformitatea actelor juridice supuse controlului judecătoresc cu normele Constituţiei.

Raportul dintre Constituţie şi lege, înţelegând prin „lege” sfera actelor normative inferioare ca forţă juridică Legii fundamentale, analizat în conformitate cu cerinţele şi consecinţele principiului supremaţiei Constituţiei, relevă două dimensiuni:

Prima are în vedere constituţionalitatea actelor normative inferioare ca forţă juridică Legii fundamentale, iar în sens general constituţionalitatea întregului drept. În esenţă, această cerinţă corespunde uneia dintre consecinţele supremaţiei Legii fundamentale, şi anume conformitatea întregului drept cu normele constituţionale. Realizarea acestei obligaţii constituţionale, consecinţă nemijlocită a principiului supremaţiei Legii fundamentale, este în principal un atribut al legiuitorului infra-constituţional în opera de elaborare şi adoptare a actelor normative. Îndeplinirea cerinţei de constituţionalitate a unui act normativ presupune în primul rând adecvarea formală şi materială a legii la normele, principiile, valorile şi raţiunile Constituţiei. Latura formală a acestui raport exprimă obligaţia legiuitorului de a respecta normele de competenţă materială şi procedurile legislative, rezultate în mod explicit din normele Constituţiei sau din alte acte normative considerate a fi izvoare formale ale dreptului constituţional. Conformitatea formală a actelor normative cu Legea fundamentală presupune o adecvare strictă a primelor la normele şi principiile Constituţiei, neexistând o marjă de apreciere sau interpretare din partea legiuitorului.

Dimensiunea materială a acestui raport este mai complexă şi se referă la conformitatea conţinutului normativ al unei legi cu principiile, valorile, normele, dar şi cu raţiunile Constituţiei. Şi această latură a conformităţii legii cu normele constituţionale este o obligaţie constituţională generată de principiul supremaţiei Legii fundamentale. Realizarea acestei obligaţii este un atribut în principal al legiuitorului infra-constituţional, care în opera de legiferare este chemat să realizeze nu numai o simplă funcţie legislativă, de adoptare a unui act normativ conform cu Legea fundamentală, dar şi o operă juridică, politică, şi, am spune noi, valorică şi ştiinţifică, de elaborare şi adoptare a legii în conformitate cu raţiunile, conţinutul normativ şi principiile Constituţiei. În acest fel, pentru a da eficienţă principiului supremaţiei Legii fundamentale, în opera de legiferare legiuitorul trebuie să realizeze o activitate complexă, de interpretare a Constituţiei, interpretare care nu trebuie să ducă la eludarea sensurilor, semnificaţiilor şi mai ales a conţinutului concret al normelor constituţionale. Acest proces complex, de adecvare a conţinutului normativ a unei legi la normele constituţionale, nu mai este unul strict formal şi procedural, deoarece implică o marjă de apreciere specifică operei de interpretare realizată de legiuitor şi, totodată, corespunde libertăţii de legiferare, care, în cazul Parlamentului, se regăseşte în însăşi natura juridică a acestui for instituţional definită în art. 61 alin. 1 din Legea fundamentală: „Parlamentul este organul reprezentativ suprem al poporului român şi unica autoritate legiuitoare a ţării”. Aceasta este expresia a ceea ce în literatura de specialitate se defineşte ca fiind principiul autonomiei parlamentare.

Un al doilea aspect al realizării cerinţei de constituţionalitate a legii, foarte important în opinia noastră, se referă la obligaţia legiuitorului infra-constituţional de a transpune şi dezvolta în actele normative elaborate şi adoptate, în funcţie de specificul acestora, conţinutul normativ, principiile şi valorile constituţionale. Putem afirma că în activitatea de elaborare a actelor normative, înţeleasă ca atribuţie principală a Parlamentului şi Guvernului, după aderarea României la Uniunea Europeană, în opera de legiferare este foarte puţin prezentă preocuparea de a concretiza principii şi valori constituţionale, aspect ce ar da individualitate elaborărilor normative, mai ales pentru domeniile importante ale activităţii statale şi ale vieţii sociale şi politice. Aşa cum demonstrează practica legislativă şi aşa cum, din nefericire, s-a întâmplat şi în cazul Codului penal şi al Codului de procedură penală, recent adoptate, de cele mai multe ori se caută „modele” în legislaţia altor state sau în sistemul normativ al dreptului Uniunii Europene. Refuzând să dea eficienţă tradiţiilor juridice româneşti, dar şi principiilor şi valorilor înscrise în Legea fundamentală, şi nu în ultimul rând realităţilor social politice concrete ale statului şi societăţii, de foarte multe ori legiuitorul, prin adoptarea unui act normativ complex pentru domenii importante de activitate, realizează o activitate eclectică, formală, cu consecinţe negative importante asupra activităţii de interpretare şi aplicare a unui asemenea act normativ, cu deosebire în activitatea judiciară.

Subliniem faptul că respectarea principiului supremaţiei Constituţiei nu poate fi rezumat numai la conformitate formală şi materială a unei legi cu normele constituţionale, reţinând faptul că supremaţia are un caracter calitativ, complex, fapt ce implică un sistem valoric regăsit în normele Legii fundamentale. Respectarea principiului supremaţiei Legii fundamentale în opera de legiferare înseamnă în primul rând originalitatea actului normativ printr-o judicioasă adecvare a acestuia la realităţile sociale şi statale pe care le reglementează, prin preluarea ideilor şi tradiţiilor valoroase ale doctrinei şi jurisprudenţei, toate acestea realizate pin transpunerea valorilor şi normelor constituţionale în actul normativ elaborat. În acest fel, şi eficienţa unui asemenea act normativ este mult mai ridicată, iar cerinţa de constituţionalitate devine o calitate mult mai pregnantă a legii, deoarece, în opinia noastră, depăşind criteriul formal şi material al conformităţii dreptului cu normele Legii fundamentale, constituţionalitatea unui act normativ înseamnă şi eficienţa acestuia în raport cu obiectul de reglementare.

3. Stabilitate şi reformă constituţională

În plan istoric, Legea fundamentală actuală a României este cea mai stabilă în comparaţie cu celelalte Constituţii, întrucât în decursul celor două decenii şi jumătate de existenţă a fost revizuită o singură dată.

Raportul dintre stabilitate şi reformă în drept este una dintre cele mai interesante şi controversate probleme care a format obiectul de cercetare şi analiză a multor specialişti în domeniu, iar soluţii au fost diferite. Fără a încerca o abordare sistematică în acest studiu a unei probleme atât de complexe, subliniem ideea generală care se conturează şi care formează opinia majoritară, potrivit căreia stabilitatea normei juridice este termenul dominant, iar noutatea legislativă este termenul recesiv, astfel spus norma juridică, în vigoare la un moment dat, trebuie să îndeplinească două condiţii pentru a fi viabilă şi legitimă: să corespundă realităţilor sociale la care se aplică şi să constituie un element în baza căruia dinamismul vieţii sociale economice devine o realitate. Adoptarea unui act normativ trebuie să fie realizată numai în măsura în care realitatea social - economică impune o astfel de măsură, şi nu numai datorită unor interese cu caracter politic sau de altă natură a celor care, la un moment dat, exercită guvernarea statului. Stabilitatea şi predictibilitatea dreptului este o condiţie pentru progresul social, dar şi pentru garantarea drepturilor omului într-o societate democratică. Această concluzie se aplică cu atât mai mult unei constituţii, având în vedere rolul ei în sistemul juridic, dar şi în toate componentele sistemului social. În acest sens, autorii vorbesc de ceea ce se numeşte „rigiditatea constituţională”, adică garanţii conferite de normele legii fundamentale, potrivit cărora stabilitatea acesteia devine o realitate în raport cu fluctuaţiile inerente în actul guvernării unui stat. Există mai multe metode pentru a asigura stabilitatea Legii fundamentale: interzicerea expresă a revizuirii Constituţiei pentru o anumită perioadă de timp; interzicerea modificării unor norme constituţionale, considerate a fi esenţiale pentru identitatea statului, a naţiunii, dar şi a sistemului democratic. Această metodă este aplicată şi în Constituţia României; reglementarea unei proceduri considerate a fi derogatorii de la procedura legislativă obişnuită, care impune condiţii deosebite în cazul în care se intenţionează modificarea Constituţiei. Şi această metodă este reglementată de Legea fundamentală a României.

Decizia de declanşare a procedurii de revizuire a constituţiei unei ţări este, fără îndoială, una politică, dar în acelaşi timp trebuie să fie fundamentată juridic şi să corespundă unei necesităţi istorice, a sistemului social organizat statal din perspectiva evoluţiei sale ulterioare. Prin urmare, actul de revizuire a Legii fundamentale nu trebuie subordonat intereselor politicianiste ale momentului, oricât de frumos ar fi prezentate, ci interesului general social, bine conturat şi posibil de exprimat juridic.

Regretatul profesor Antonie Iorgovan preciza cu deplin temei: „În materie de revizuire a Constituţiei, îndrăznim să spunem că acolo unde există o viaţă politică normală, se dă dovadă de prudenţă, de reţinere, imperfecţiunile textelor la confruntarea cu viaţa, cu realităţile ulterioare, sunt corectate prin interpretările Curţilor Constituţionale, respectiv prin uzanţele sau cutumele parlamentare, motiv pentru care în literatura occidentală nu se vorbeşte numai despre Constituţie, ci despre blocul constituţionalităţii”¹².

Revizuirea Constituţiei nu poate avea ca finalitate satisfacerea intereselor politicianiste ale deţinătorilor de moment al puterii în direcţia de întărire a puterii discreţionare a statului,cu consecinţa inadmisibilă a lezării unor valori şi principii constituţionale democratice, cu deosebire a pluralismului politic şi instituţional, a principiului separaţiei puterilor în stat a principiului supremaţiei legislative a Parlamentului. De altfel limitele revizuirii Constituţiei României sunt prevăzute de articolul 152 din Constituţie, totuşi interpretarea politicianistă a cestor dispoziţii constituţionale poate să denatureze sensul şi finalitatea lor.

Cele două decenii şi jumătate de viaţă constituţională democratică în România au demonstrat că puterea politică, prin deciziile luate, de multe ori a denaturat principii şi reguli constituţionale prin interpretări contrare spiritului democratic a Legii fundamentale pentru scopuri politice şi susţinerea unor interese conjuncturale. Consecinţele au fost şi sunt evidente: restrângerea sau încălcarea unor drepturi şi libertăţi fundamentale, generarea unor tensiuni sociale, nerespectarea rolului constituţional al instituţiilor statului, într-un cuvânt, acţiuni politice, unele îmbrăcate în haină juridică, contrare constituţionalismului care trebuie să caracterizeze statul de drept în România.

În aceste condiţii, un posibil demers al revizuirii Legii fundamentale ar trebui să fie axat pe necesitatea întăririi şi sporirii garanţiilor constituţionale pentru respectarea cerinţelor şi valorilor statului de drept, pentru evitarea excesului de putere specific politicianismului subordonat exclusiv unor interese de grup, de multe ori conjuncturale şi contrare intereselor poporului român, care conform art.2 alin.(1) din Constituţie deţine suveranitatea naţională.

În opinia noastră, preocuparea clasei politice şi a autorităţilor statului în perioada actuală, în raport de conţinutul actual al Legii fundamentale, ar trebui orientat nu atât spre modificarea Constituţiei, cât mai ales în direcţia interpretării şi aplicării corecte a acesteia şi respectarea finalităţii democratice a instituţiilor constituţionale. Pentru consolidarea statului de drept în România, este necesar ca formaţiunile politice, cu deosebire cele care deţin puterea, toate autorităţile statului să acţioneze sau să-şi exercite atribuţiile în limitele unui comportament constituţional loial care implică respectarea sensului şi semnificaţiilor democratice ale Constituţiei.

Unele propuneri de revizuire a Legii fundamentale au vizat trecerea sistemului constituţional al României de la bicameralism la unicameralism şi întărirea puterii executive, în special a instituţiei prezidenţiale.

Apreciem că în România bicameralismul este adecvat sistemului statal şi social în acest moment istoric și corespunde mai bine necesităţii de a realiza nu atât eficienţa procedurilor legislative parlamentare cât mai ales „ponderarea normării” şi calităţii actului legislativ. Bicameralismul este o necesitate pentru România pentru ca Parlamentul să reprezinte o contrapondere viabilă faţă de executiv, în contextul exigenţelor şi echilibrului puterilor într-un stat democratic. Cu deplin temei profesorul Antonie Iorgovan sublinia: „Ar fi fost un risc politic foarte mare, în acea tensiune postrevoluţionară, ca în România să fi fost proiectat un Parlament unicameral şi un asemenea risc există şi la ora actuală, în condiţiile în care nu se poate vorbi despre o viaţă politică aşezată în culoarele fireşti ale doctrinelor democratice acceptate în Occident (doctrina social-democratică, doctrina creştin-democratică, doctrinele liberale şi doctrinele ecologiste”)¹³.

Unicameralismul într-un sistem constituţional semiprezidenţial cum este cel al României, în care puterile şefului de stat şi în general cele ale executivului sunt semnificative, ținând cont de politicianismul excesiv al momentului, ar avea drept consecinţă deteriorarea gravă a echilibrului instituţional dintre legislativ şi executiv, cu consecinţa creşterii puterii discreţionare a executivului şi minimizarea rolului Parlamentului ca organ suprem reprezentativ şi al poporului român, și unica autoritate legiuitoare a ţării, aşa cum prevăd dispoziţiile art.61 alin. (1) din Constituţie. Trecerea la un Parlament unicameral nu trebuie tratată simplist aşa cum din nefericire rezultă din conţinutul proiectului de lege privind revizuirea Constituţiei elaborat de Guvern și transmis Parlamentului spre dezbatere și adoptare în 2011, ci necesită o modificare de ansamblu a sistemului constituţional român, o reconfigurare a rolului şi atribuţiilor autorităţilor statului pentru ca echilibrul între legislativ şi executiv să fie menţinut şi să nu se creeze posibilitatea unei evoluţii spre o preponderenţă exagerată a instituţiei şefului de stat în raport cu Parlamentul. Subliniem faptul că toate statele cu structură unitară din Europa care au un Parlament unicameral au totodată un sistem constituţional de tip parlamentar în care atribuţiile şefului de stat privind guvernarea sunt reduse.

Nu dorim să realizăm o analiză amănunţită a acestei probleme constituţionale, subliniem numai concluzia că unicameralismul ar putea fi justificat politic şi constituţional în România şi adecvat valorilor democraţiei într-un stat de drept numai dacă legitimitatea şi rolul Preşedintelui României, ca instituţie constituţională ar fi schimbate în mod fundamental. Alegerea Preşedintelui ar trebui să se realizeze de către Parlament. Totodată, în situaţia unei structuri unicamerale a Parlamentului ar fi necesar să se reducă semnificativ atribuţiile Preşedintelui în raport cu cele ale Guvernului. Într-o astfel de reconfigurare a instituţiilor statului trebuie să crească rolul şi atribuţiile Curţii Constituţionale şi ale justiţiei, acestea fiind garanţii ale supremaţiei legii şi Constituţiei şi pentru evitarea excesului de putere din partea celorlalte autorităţi ale statului. Într-un cuvânt, în opinia noastră, unicameralismul nu ar putea fi asociat în România decât cu existenţa unui sistem constituţional de tip parlamentar. Unicameralismul este de natură să creeze o disproporţie între Parlament şi executiv prin faptul că Parlamentul compus dintr-o singură cameră, nu reprezintă o garanţie suficientă pentru a constitui o contrapondere eficientă în raport cu executivul, mai ales că atribuţiile constituţionale ale Preşedintelui ca participant la actul guvernării sunt evident semnificative. Disputa dintre bicameralism sau unicameralism cu aplicare la condiţiile României este bine caracterizată de profesorul Antonie Iorgovan: „... orice sistem parlamentar bicameral sau unicameral poate să ducă la grave disfuncţionalităţi cum se exprimă profesorul Tudor Drăganu, oricât de reuşite ar fi soluţiile constituţionale,dacă în practica parlamentară se dă dovadă de politicianism, de demagogie, de lipsă de responsabilitate.”¹⁴

Actualul sistem parlamentar al României corespunde oare exigenţelor tradiţiilor democratice ale bicameralismului şi este oare adecvat realizării rolului şi funcţiilor Parlamentului ? Profesorul Tudor Drăganu, într-o logică argumentativă fără cusur, într-un amplu studiu, răspundea la această întrebare: „Constituţia revizuită instaurează un sistem care se pretinde bicameral dar funcţionează în mod curent ca un sistem unicameral, condamnat să încalce prin anumite aspecte ale lui cele mai elementare principii ale regimului parlamentar şi care cuprinde în sine pericolul producerii în viitor a unor grave disfuncţionalităţi în înfăptuirea activităţii legislative”.¹⁵ Ilustrul profesor avea în vedere faptul că Legea de revizuire a Constituţiei din 2003 nu cuprinde referiri exprese cu privire la numărul deputaţilor şi senatorilor; pune problema legitimităţii de fond a celor două Camere, deoarece membrii lor sunt desemnaţi de acelaşi corp electoral şi prin acelaşi tip de sistem şi de scrutin electoral; atribuţiile Camerelor în materie legislativă nu sunt suficient de bine diferenţiate; exercitarea dreptului la iniţiativă legislativă a senatorilor şi deputaţilor, aşa cum este reglementat, generează contradicţii constituţionale.

Susţinem, în perspectiva unei viitoare revizuiri constituţionale, să se reglementeze diferenţierea dintre cele două Camere şi prin tipuri deosebite de reprezentare. Dreptul comparat, oferă suficiente exemple de acest fel (Spania, Italia, Franţa) şi chiar Legea electorală a României din 27 martie 1926 oferă un punct de reper în acest sens. Senatul poate reprezenta interesele colectivităţilor locale. Astfel, senatorii ar putea fi aleşi de un colegiu electoral format din membrii aleşi ai consiliilor locale. Interesant de subliniat este faptul că în proiectul Constituţiei din 1991 Senatul era conceput ca reprezentant al colectivităţilor locale, grupate în judeţele ţării şi în municipiul Bucureşti.

Este justă critica profesorului Tudor Drăganu potrivit căreia actuala reglementare constituţională nu realizează o diferenţă funcţională între cele două Camere. Acest aspect a fost remarcat şi de către Curtea Constituţională, care referindu-se la procedura legislativă parlamentară introdusă prin proiectul de revizuire a Constituţiei din 2002, sublinia: „Examinarea în cascadă a proiectelor de lege, într-o cameră în primă lectură iar în cealaltă, în a doua lectură transformă Parlamentul bicameral într-unul unicameral”¹⁶. Prin urmare o nouă iniţiativă de modificare a Legii fundamentale ar trebui să aibă în vedere şi acest aspect şi să realizeze o reală diferenţiere funcţională a celor două Camere.

4. Neîmpliniri ale democraţiei constituţionale în România

Sunt posibile două modalităţi de analiză a neîmplinirilor realităţilor constituţionale. Prima dintre acestea se referă la deficiențe ale conținutului normativ a Legii fundamentale, considerate ca atare în raport cu realităţile politice, sociale, economice ale statului, dar şi cu cerinţele de progres istoric, ale unei naţiuni. A doua modalitate are în vedere neîmpliniri ale constituţionalismului, altfel spus ale modului de receptare şi de aplicare a normelor, dar şi a spiritului Legii fundamentale. În considerentele următoare, avem în vedere punctual această din urmă modalitate.

I. Analizele de doctrină au evidenţiat că Legile fundamentale ale României adoptate în 1866, 1923, dar şi prezenta Constituţie, corespund cerinţelor timpului pentru o societate democratică. Prin urmare, conţinutul normativ al reglementărilor constituţionale pot constitui bazele juridice, dar şi valorice pentru realizarea democraţiei sociale şi a statului de drept, inclusiv pentru garantarea drepturilor fundamentale ale omului. Problema istorică în România a constituit modul în care principiile constituţionale au fost receptate şi respectate în viaţa politică şi socială a statului şi au reprezentat, aşa cum spune Hegel, însuşi dreptul poporului. Aşa cum subliniam şi în cele arătate mai sus, în România, în perioada postbelică, spre deosebire de alte state ale Europei, constituţiile au fost adoptate nu atât ca urmare a unor revendicări coerente ale poporului, cât mai ales prin iniţiativa politică a unei clase minoritare formate din elita intelectuală a societăţii româneşti, purtătoare, în momentul respectiv, a idealurilor şi valorilor democratice, altfel spus expresia vie a ceea ce în literatură se numeşte „puterea constituantă”. Prin urmare, toate constituţiile democratice ale României au fost mai ales opera unei elite intelectuale şi politice care s-a identificat cu imperativele democratice ale timpului respectiv. Evident, mişcările populare, revoluţiile populare, cum ar fi şi cele din decembrie 1989, au avut un rol important în opera de adoptare a unei constituţii democratice, însă nu aceste mişcări, cu caracter mai mult sau mai puţin revoluționar, au determinat în mod nemijlocit adoptarea Legii fundamentale, ci, aşa cum afirmam mai sus, activitatea intelectuală şi politică a unei elite care a preluat şi a materializat valorile şi principiile constituţionale democratice ale timpului. De aici discrepanţa dintre calitatea democratică a normelor Constituţiei, inclusiv a celei prezente, iar pe de altă parte, slaba receptare a acestora atât în activitatea instituțiilor statului, dar mai ales în viaţa curentă, obişnuită a populaţiei. Constituţionalismul românesc contemporan este marcat de această contradicţie fundamentală, între idealul valoric al normelor constituţionale care rămâne însă unul abstract şi general, specific oricărei norme juridice, iar pe de altă parte viaţa de zi cu zi a fiecărui om, dar şi a societăţii în ansamblu, care se caracterizează printr-o slabă receptare a valorilor normative ideale ale Legii fundamentale. În concret, o largă majoritate a populaţiei nu cunoaşte şi nu conştientizează drepturile şi libertăţile de care poate benefica şi acceptă o existenţă pasivă într-un surogat de libertate, inclusiv o subordonare care înseamnă, în esență, o servitute mai mult sau mai puţin evidentă nu atât faţă de instituţia publică a statului cât mai ales faţă de persoana care exercită atribuţii de putere satală. În experienţa pe care o am ca judecător, am cunoscut numeroase situaţii în care oamenii se arătau miraţi că au drepturi pe care le pot opune în cazul unui litigiu judiciar, civil sau penal autorităţilor statului. Acesta este numai un simplu exemplu din această realitate marcantă a vieţii sociale contemporane în România. Desigur, o astfel de realitate are multiple cauze şi nu numai modalitatea de adoptate a Legii fundamentale. Una dintre cauzele importante este şi aceea a nivelului cultural redus pentru o sferă largă a populaţiei, ceea ce are drept consecinţă imposibilitatea înţelegerii şi recepţionării principiilor şi valorilor democratice ale Legii fundamentale.

II. Doctrina şi practica aplicării Legii fundamentale în unele ţări occidentale a conturat şi dezvoltat conceptul de „comportament constituţional loial”. Este o obligaţie importantă a celor care exercită puterea dar şi a tuturor celor care interpretează şi aplică Legea fundamentală, în sensul de a avea în vedere întotdeauna finalitatea acesteia, realizarea efectivă şi respectarea normelor şi valorilor constituționale. În România contemporană, acesta este numai un simplu concept teoretic, deoarece realitatea politicianismului excesiv, contrar unei activități politice coerente, a avut drept consecință interpretarea şi aplicare denaturată a multor prevederi importante ale Constituţiei, ceea ce a dus la conflicte cu caracter politic, mascate, sub forma unor contradicţii de natură constituţională. În esență, aceste conflicte au evidențiat interesele mai mult sau mai puţin obscure, oricum altele de cât cele specifice de „bunei guvernari” ce constituie un drept al cetăţeanului şi oobligaţie pentru cel care guvernează.

III. Constituţionalismul celor două decenii şi jumătate în România nu a putut soluţiona unul dintre obiectivele majore ale statului şi implicit ale Constituţiei, respectiv asigurarea unui nivel de trai decent pentru majoritatea populaţiei. Realităţile economice şi sociale din România demonstrează existenţa unor discrepanţe majore între un grup minoritar care beneficiază de o existenţă materială opulentă, iar pe de altă parte o sferă largă a populaţiei, care trăieşte în condiţii la limita nivelului de existenţă normal sau sub acest nivel. Polarizarea socială este extrem de accentuată în România, cu mult peste ceea ce se întâlneşte în alte state europene, iar contradicțiile existențiale generate de o astfel de realitate sunt şi mai puternice, deoarece „clasa de mijloc” este foarte puţin conturată şi nu are o realitate bine definită.

Este îngrijorător faptul că, dintre toate statele europene şi nu numai, România a cunoscut în perioada contemporană cea mai mare migraţie de populaţie, într-o perioadă de pace. Aproximativ 4 milioane de români au ales să părăsească ţara pentru a lucra în străinătate, de cele mai multe ori în activităţi sub nivelul lor de calificare intelectuală şi profesională.

Constituţia României afirmă „caracterul de stat social” ca unul definitoriu pentru puterea statală în România, ceea ce trebuie să genereze implicarea statului în garantarea dreptului la un nivel de trai decent. Nu dorim să insistăm asupra acestui aspect, dar realitățile contemporane demonstrează că statul social este un simplu ideal constituțional, şi nu o realitate. Lipsa locurilor de muncă, un sistem de învățământ public incoerent şi supus unor numeroase fluctuaţii, un sistem sanitar cu mult sub nivelul standardelor internaţionale şi, de asemenea, şi nu în cele din urmă, veniturile salariale şi de altă natură obţinute de către români, mult sub media europeană, sunt numai câteva exemple ale acestei discrepanţe majore între idealul constituțional al statului social care până la urmă nu este numai un simplu ideal deaorece este consacrat de o normă a Constituţiei, iar pe de altă parte, realitatea socială caracterizată prin grave căderi sub standardele unui trai decent.

IV. Lipsa unui comportament constituţional loial, a celor care au guvernat ţara în cursul ultimilor două decenii şi jumătate, a avut o consecinţă importantă, şi anume accentuarea dstanţei existenţiale dintre guvernanţi şi guvernaţi. De multe ori, guvernanţii au identificat interesul public cu interesul personal, mai bine spus au avut ca scop numai interesul personal pe care au dorit să îl mascheze sub forma unui interes public. Justiţia nu a putut oferi garanţii suficiente pentru restabilirea echilibrului social încălcat şi pentru reprimarea unor forme infracţionale majore existente în societatea română. Unii dintre cei care ar trebui să înfăptuiască justiţie, „să spună dreptul” au abandonat două dintre calităţile importante definitorii ale înaltei profesii de magistrat şi anume independenţa şi imparţialitate alegând căderea în exterioritatea precarităţilor existenţiale de tot felul inclusiv ale slavei deşarte, ale orgoliului, ale nepăsării şi indiferenţei, ale vânzării actului de justiţie inclusiv pentru foloase politice.

Consecinţa unei astfel de distanţări între cei care guvernează, iar pe de altă parte titularul puterii statale, respectiv poporul, constă în neîncrederea accentuată a poporului faţă de bunele intenţii ale guvernaţilor şi posibilitatea cestora de a răspunde cerinţelor specifice unei societăţi democratice precum şi absenteismul de la manifestările democratice ale vieţii în spaţiul public. Avem în vedere în special lipsa de interes faţă de procedurile electorale.

V. Excesul de putere manifestat în toate formele de către guvernanţi, indiferent de culoarea lor politică, reprezintă incontestabil o dramă a societăţii româneşti. De multe ori, actul de guvernare nu este subordonat scopului social, respectiv unui interes public ci este determinat mai mult sau mai puţin vădit de interese politice, interese de grup, sau interese economice a celor care temporar au competenţa de a-l exercita.

Excesul de putere se manifestă la toate categoriile de autorităţi: Parlament, autorităţile administarţiei publice, parchete şi instanţele judecătoreşti. Este o denaturare evidentă a scopurilor democratice pe care principiile constituţionale le proclamă şi în acelaşi timp pot genera o restrângere nejustificată a libertăţilor democratice ale cetăţenilor.

Excesul de putere se manifestă uneori în forme deosebit de subtile, în sensul că actul de guvernare în sens formal este unul legal, însă nu are legitimitatea necesară pentru că nu este adecvat nici situaţiei de fapt şi nici principiilor democratice ale Legii fundamentale, cuprinzând intenţii obscure legate de interese, altele decât cele impuse de buna guvernare.

VI. Se spune că trăim o epocă a globalizării, a uniformizării, ceea ce corespunde realităţii. România, din nefericire prin guvernanţii ei, s-a integrat masiv în această tendinţă a evoluţiei sociale contemporane, cu scopul de a satisface imperativele unor centre de putere externe şi în detrimentul priorităţii suveranităţii naţionale. Globalizarea şi integrarea la nivel european, în care ţara noastră s-a implicat activ prin deciziile guvernamentale, a avut mai multe consecinţe nefaste: preluarea necritică şi inadecvată a unor modele legislative occidentale dar şi a unor valori relative; renunţarea cu uşurinţă la imperativele constituţionale privind suveranitatea statală, suveranitatea puterii statale şi suveranitatea naţională; subordonarea nepermisă a vieţii sociale, economince şi culturale în România faţă de imperative străine realităţii acestora; acceptarea necritică a unor principii şi valori neaplicabile realităţilor sociale, economice, legislative sau culturale din România şi, ce este mai grav, minimalizarea şi chiar ignorarea propriilor tradiţii şi valori care definesc însăşi fiinţa poporului român cu consecinţa abandonării identităţii existenţiale a acestuia, inclusiv pentru limba naţională. Evident, enumerarea ar putea continua.

În acest fel, dispoziţiile art. 1 alin (3) din Constituţie care obligă ca întreaga viaţă politică, socială,economică a statului să se realizeze în baza tradiţiilor democratice ale poporului român rămâne un simplu ideal constituţional, care este din ce în ce mai mult dominat de realităţi abstracte, străine poporului român, specifice procesului de globalizare integrare şi uniformizare.

Câteva exemple cred că sunt relevante. „Toleranţa” este nu numai o valoare morală dar şi o calitate existenţilă a poporului român. Cu toate acestea, sensurile acestei calităţi au fost deformate uneori în spiritul aceleiaşi tendinţe de uniformizare şi integrare europeană. S-a considerat astfel că simbolurile religioase creştine nu sunt binevenite în şcoli şi nici educaţia creştină ortodoxă nu trebuie să mai fie o realitate a culturii în România. Avem în vedere în special unele decizii ale Curţii Constituţionale a României dar şi opiniile exprimate în spaţiul public de aşa zişi intelectuali sau reprezentanţi ai societăţii civile. O astfel de situaţie, în opinia noastră, tragică, ne reamintesc constatările părintelui Arsenie Boca care spunea că în perioada iconoclastă icoanele erau considerate o venerare greşită a divinităţii şi prin urmare au fost distruse. În perioada contemporană, icoanele sunt de asemenea înlăturate pentru că amintesc de existenţa lui Dumnezeu.

Ignorarea tradiţiilor culturale româneşti a avut consecinţe negative şi în ceea ce priveşte învăţământul de toate gradele din România, bulversat de mult prea multe încercări nereuşite de a-l armoniza unor imperative impuse de globalizare şi uniformizare.

Aplicarea necritică a acestui proces de integrare europeană, în plan constituţional duce la nerespectarea contractului social dintre stat şi cetăţeni, al cărei expresie este însăşi Legea fundamentală.

VII. Infracţionalitatea, în general, şi ceea ce se numeşte fenomenul corupţiei, forma cea mai dură a unui comportament neloial antisocial din partea celor ce exercită puterea în stat este o realitate tragică a vieţii sociale din România. Cauzele sunt multiple : dorinţa de îmbogăţire rapidă, identificarea dintre persoana care deţine o anumită funcţie în stat şi însăşi funcţia deţinută, dorinţa de dominare şi subordonare a cetăţeanului, dispreţul faţă de valori şi faţă de om, şi nu în ultimul rând nivelul extrem de scăzut al culturii şi ateismul accentuat,dispreţul faţă de valorile credinţei ortodoxe. Toate acestea caracterizează din nefericire pe foarte mulţi dintre cei care exercită atribuţii de putere în stat.

VIII. În final, trebuie să amintim şi faptul că în baza actualei Constituţii nu sa putut asigura un sistem normativ coerent şi stabil care să permită un comportament corect, previzibil pentru toţi subiecţii de drept inclusiv autorităţile statului. Există numeroase acte normative adoptate atât de Parlament cât şi de Guvern multe dintre ele fără să aibă o raţionalitate determinată de realităţile sociale şi politice la care se aplică. Din punct de vedere statistic, România se află pe primul loc în Europa în privinţa numărului de acte normative adoptate în ultimii 25 de ani, aproximativ 35.000. La acesta se adaugă lipsa codificărilor în domenii importante ale activităţi economice şi sociale; nu eixtă încă un Cod administrativ. Este de asemenea îngrijorător şi faptul că noile Codul penale şi Codurile civile adoptate din nefericire în regim de urgenţă conţin numeroase reglementări declarate neconstituţionale. Se demonstrează astfel superficialitatea actului legislativ exercitat de guvernanţi în dorinţa acestora de a prelua necritic modele europene şi de a răspunde astfel cerinţelor globalizării şi integrării europene sau mai grav intereselor personale

5. Soluţii posibile

În partea finală a acestui studiu ne vom referi la unele aspecte pe care considerăm că ar trebui avute în vedere într-o viitoare procedură de revizuire a Constituţiei.

Aşa cum arătăm mai sus, faţă de politicianismul excesiv şi manifestările discreţionare de putere ale executivului, contrare spiritului şi chiar literei Constituţiei, cu consecinţa încălcării unor drepturi şi libertăţi fundamentale, manifestate pe parcursul ultimelor două decenii de democraţie originară în România, apreciem că demersul ştiinţific şi nu numai în materia revizuirii Legii fundamentale trebuie orientat spre a găsi soluţii de garantare a valorilor statului de drept, de limitare a încălcării dispoziţiilor constituţionale în scopul unor interese particulare şi pentru evitarea excesului de putere din partea autorităţilor statului.

1. Dispoziţiile art. 114, alin.(1) din actuala redactare a textului constituțional prevăd : „Guvernul îşi poate angaja răspunderea în faţa Camerei Deputaţilor şi a Senatului în şedinţă comună asupra unui program, a unei declaraţii de politică generală sau a unui proiect de lege.”

Angajarea răspunderii Guvernului are un caracter politic şi este un mijloc procedural prin care se evită fenomenul de „disociere a majorităţilor”¹⁷ în situaţia în care în Parlament nu s-a putut întruni majoritatea necesară pentru a se adopta o anumită măsură iniţiată de Guvern. Pentru a determina forul legislativ să adopte măsura, Guvernul, prin procedura angajării răspunderii, condiţionează continuarea activităţii sale solicitând un vot de încredere. Acest procedeu constituţional garantează că majoritatea cerută pentru demiterea guvernului, în cazul depunerii unei moţiuni de cenzură să coincidă cu aceea pentru respingerea proiectului de lege, ori a programului sau a declaraţiei politice de care guvernul îşi leagă existenţa sa.

Adoptarea legilor ca urmare a angajării răspunderii politice a Guvernului, are ca importantă consecinţă absenţa oricăror discuţii sau deliberări parlamentare asupra proiectului de lege. În cazul în care Guvernul este sprijinit de o majoritate confortabilă în Parlament, prin această procedură poate obţine adoptarea legilor prin „ocolirea Parlamentului”, ceea ce poate avea consecinţe negative privind respectarea principiului separaţiei puterilor în stat dar şi în privinţa rolului Parlamentului aşa cum este definit de art.61 din Constituţie. În consecinţă, recurgerea la această procedură constituţională de către Guvern pentru adoptarea unei legi, trebuie să aibă un caracter excepţional, justificat de o situaţie politică şi un imperativ social bine conturate.

Acest aspect deosebit de important pentru respectarea principiilor democratice ale statului de drept de către Guvern a fost bine evidenţiat de Curtea Constituţională a României: „La această modalitate simplificată de legiferare trebuie să se ajungă in extremis, atunci când adoptarea proiectului de lege în procedură obişnuită sau în procedură de urgenţă nu mai este posibilă ori atunci când structura politică a Parlamentului nu permite adoptarea proiectului de lege în procedura curentă sau de urgenţă”¹⁸. Practica politică a Guvernului din ultimii ani este contrară acestor reguli şi principii. Executivul a recurs în mod frecvent la asumarea răspunderii nu numai pentru o singură lege, ci şi pentru pachete de legi fără o justificare în sensul celor arătate de Curtea Constituţională.

Politicianismul Guvernului clar exprimat prin frecvenţa mare a recurgerii la această procedură constituţională aduce atingere gravă principiului pluralismului politic care este o valoare importantă a sistemului de drept consacrat de dispoziţiile art.1 alin.(3) din Constituţie dar şi principiului dreptului parlamentar care arată că „opoziţia se exprimă şi majoritatea decide”¹⁹ Cenzura Curţii Constituţionale nu s-a dovedit suficientă şi eficientă pentru a determina Guvernul să respecte aceste valori ale statului de drept.

În contextul acestor argumente propunem ca în perspectiva unei revizuiri a Legii fundamentale să se limiteze dreptul Guvernului de a recurge la angajarea răspunderii sale pentru un singur proiect de lege într-o sesiune parlamentară.

2. Toate guvernele postdecembriste au recurs masiv la practica ordonanţelor de urgenţă, fapt amplu criticat în literatura de specialitate.

Condiţiile şi interdicţiile introduse prin Legea de revizuire a Constituției din 2003 privind regimul constituţional al ordonanţelor de urgenţă, se dovedesc insuficiente pentru a limita această practică a executivului iar controlul Curţii Constituţionale s-a dovedit de asemenea insuficient şi chiar neeficient. Consecinţa unei astfel de practici este încălcarea rolului Parlamentului ca „unica autoritate legiuitoare a ţării” (art. 61 din Constituţie) şi crearea unui dezechilibru între executiv şi legislativ prin accentuarea puterii discreţionare a Guvernului, care de multe ori s-a transformat în exces de putere.

Propunem, în perspectiva unei revizuiri a Legii fundamentale, ca art. 115 alin. (6) din Constituţie să fie modificat în sensul de a se interzice adoptarea ordonanţelor de urgenţă în domeniul legilor organice. În acest fel, se protejează un domeniu important de relaţii sociale considerate de legiuitorul constituţional ca esenţiale pentru sistemul social şi statal, de excesul de putere al executivului prin practica emiterii de ordonanţe de urgenţă.

3. În condiţiile actuale, caracterizate prin tendinţa executivului de a profita de politicianismul evident şi de a forţa în mod nepermis şi periculos limitele Constituţiei şi ale constituţionalismului democratic, este necesar de a crea mecanisme de control ale activităţii executivului în măsură să garanteze în mod real supremaţia Constituţiei şi principiile statului de drept.

În opinia noastră este necesar ca rolul Curţii Constituţionale de garant al Legii fundamentale să fie amplificat prin noi atribuţii cu scopul de a limita excesul de putere al autorităţilor statului. Nu suntem de acord cu cele afirmate în literatura de specialitate că o posibilă ameliorare a justiţiei constituţionale s-ar putea realiza prin reducerea atribuţiilor instanţei de contencios constituţional²⁰. Este adevărat, Curtea Constituţională a pronunţat unele decizii discutabile sub aspectul respectării limitelor exercitării atribuţiilor care îi revin potrivit Constituţiei, prin asumarea rolului de legiuitor pozitiv.²¹. Reducerea atribuţiilor instanţei constituţionale pentru acest motiv nu este o soluţie cu fundament juridic. Desigur reducerea atribuţiilor unei autorităţi a statului are drept consecinţă eliminarea riscului de exercitare defectuoasă a acelor atribuţii. Nu în acest mod se realizează într-un stat de drept perfecţionarea activităţii unei autorităţi a statului, ci prin căutarea unor soluţii juridice de realizare în condiţii mai bune a atribuţiilor care se dovedesc a fi necesare sistemului statal şi social.

În atribuţiile Curţii Constituţionale poate fi inclusă aceea de a se pronunţa asupra constituţionalităţii actelor administrative exceptate de la controlul de legalitate al instanţelor de contencios administrativ. Această categorie de acte administrative, la care se referă art.126 alin.(6) din Constituţie şi dispoziţiile Legii nr. 544/2004 a contenciosului-administrativ sunt deosebit de importante pentru întregul sistem social şi statal. Prin urmare este necesar un control de constituţionalitate deoarece în lipsa acestuia puterea discreţionară a autorităţii administrative emitente este nelimitată cu consecinţa posibilităţii restrângerii excesive a exerciţiului drepturilor şi libertăţilor fundamentale sau a încălcării unor valori constituţionale importante. Pentru aceleaşi argumente ar trebui ca instanţa noastră constituţională să poată controla sub aspectul constituţionalităţii şi decretele Preşedintelui de instituire a procedurii referendumului.

Înalta Curte de Casaţie şi Justiţie are competenţa, să adopte decizii în procedura recursului în interesul legii, care sunt obligatorii pentru instanţe. În lipsa oricărui control de legalitate sau constituţionalitate, practica a demonstrat că în numeroase situaţii instanţa supremă şi-a depăşit atribuţia de a interpreta legea, şi prin astfel de decizii a modificat sau completat acte normative comportându-se ca un veritabil legiuitor încălcând astfel principiul separaţiei puterilor în stat²². În aceste condiţii, cu scopul de a evita excesul de putere al instanţei supreme, considerăm că se impune a se atribui Curţii Constituţionale competenţa de a se pronunţa asupra constituţionalităţii deciziilor Înaltei Curţi de Casaţie şi Justiţie adoptate în procedura recursului în interesul legii.

4. Proporţionalitatea este un principiu fundamental al dreptului consacrat explicit în reglementări constituţionale, legislative şi instrumente juridice internaţionale. Este bazat pe valorile dreptului raţional ale justiţiei şi echităţii şi exprimă existenţa unui raport echilibrat sau adecvat între acţiuni, situaţii, fenomene, fiind un criteriu pentru limitarea măsurilor dispuse de autorităţile statului la ceea ce este necesar pentru atingerea unui scop legitim, în acest fel fiind garantate drepturile fundamentale şi evitat excesul de putere al autorităţilor statului. Proporţionalitatea este un principiu de bază al dreptului Uniunii Europene fiind consacrat expres de dispoziţiile art. 5 din Tratatul privind Uniunea Europeană²³.

Apreciem că reglementarea expresă a acestui principiu numai în conţinutul dispoziţiilor art.53 din Constituţie, cu aplicare în domeniul restrângerii exerciţiului unor drepturi este insuficient pentru a pune în valoare întreaga semnificaţie şi importanţa a principiului pentru statul de drept.

Este util ca la art. 1 din Constituţie să se adauge un nou alineat care să prevadă că „Exercitarea puterii statale trebuie să fie proporţională şi nediscriminatorie”. Această nouă reglementare constituţională s-ar constitui ca o veritabilă obligaţie constituţională pentru toate autorităţile statului, de a-şi exercita atribuţiile în aşa fel încât măsurile adoptate să se înscrie în limitele puterii discreţionare recunoscute de lege. Totodată, se creează posibilitatea pentru Curtea Constituţională de a sancţiona pe calea controlului de constituţionalitate al legilor şi ordonanţelor excesul de putere în activitatea Parlamentului şi a Guvernului, folosind drept criteriu principiul proporţionalităţii.

5. Susţinem iniţiativa legislativă de modificarea a dispoziţiilor articolului 48 alin 1 din Constituţie în sensul că „Familia se întemeiază pe căsătoria liber consimţită între un bărbat şi o femeie„. În fond populaţia României este în majoritate covărşitoare creştin ortodoxă iar tradiţiile existenţiale de secole ale poporului român au ca temelie credinţa ortodoxă. Mai mult, însăşi existenţa poporului român de-a lungul timpului este datorată puterii credinţei în Dumnezeu şi adevărurilor creştin ortodoxe care s-au identificat cu viaţa fiecărui om dar şi cu existenţa poporului. Legea fundamentală a statului nu poate ignora sau abandona această realitate impusă de întreaga istorie a poporului român.